В ходе очередного раунда переговоров с МВФ в феврале-марте российская делегация предложила рассмотреть эту проблему и провести переговоры по специальному кредиту (CCFF) в размере 3—4 млрд долларов, который по правилам МВФ может предоставляться странам, выполняющим согласованную с МВФ программу, на поддержку платежного баланса для преодоления последствий изменения внешних условий. Однако сотрудники МВФ сочли этот вопрос «неактуальным», поскольку у них не было уверенности в долгосрочном характере ценовых изменений. Они предложили вернуться к нему после получения более подробных данных по платежному балансу за первый квартал 1998 года
[49].
Именно столь существенные изменения в платежном балансе и неясность с источниками финансирования возможного дефицита платежного баланса привели к тому, что в середине марта в Банке России стала всерьез обсуждаться идея об отказе от существовавшей модели текущего курсообразования (на основе ежедневных котировок Банка России на покупку и продажу валюты) и о переходе к плавающему курсу рубля [50]. Такой шаг мог позволить противодействовать изменениям платежного баланса и привести в равновесие спрос и предложение иностранной валюты на внутреннем рынке. Кроме того, только такая постановка вопроса позволила бы Центральному банку проводить целенаправленную политику в области обеспечения необходимого уровня валютных резервов. События осени 1997 года наглядно продемонстрировали возможную мощность оттока иностранного капитала и то, что задача увеличения объема валютных резервов является одной из приоритетных для Центрального банка.
В итоге конкретные предложения были выработаны, и Банк России был готов представить их Правительству с полной аргументацией. Однако реализации этих замыслов помешала отставка правительства Черномырдина, которая оказалась большой неожиданностью для всех. С позиции сегодняшнего дня совершенно очевидно, что в тот момент оказалась неиспользованной единственная для России возможность осуществить безболезненное изменение своей курсовой политики.
отступление четвертое:
РАЗВЯЗКА: МИНФИН СДАЛСЯ
Именно столь существенные изменения в платежном балансе и неясность с источниками финансирования возможного дефицита платежного баланса привели к тому, что в середине марта в Банке России стала всерьез обсуждаться идея об отказе от существовавшей модели текущего курсообразования (на основе ежедневных котировок Банка России на покупку и продажу валюты) и о переходе к плавающему курсу рубля [50]. Такой шаг мог позволить противодействовать изменениям платежного баланса и привести в равновесие спрос и предложение иностранной валюты на внутреннем рынке. Кроме того, только такая постановка вопроса позволила бы Центральному банку проводить целенаправленную политику в области обеспечения необходимого уровня валютных резервов. События осени 1997 года наглядно продемонстрировали возможную мощность оттока иностранного капитала и то, что задача увеличения объема валютных резервов является одной из приоритетных для Центрального банка.
В итоге конкретные предложения были выработаны, и Банк России был готов представить их Правительству с полной аргументацией. Однако реализации этих замыслов помешала отставка правительства Черномырдина, которая оказалась большой неожиданностью для всех. С позиции сегодняшнего дня совершенно очевидно, что в тот момент оказалась неиспользованной единственная для России возможность осуществить безболезненное изменение своей курсовой политики.
отступление четвертое:
О РОЛИ ЛИЧНОСТИ В ЭКОНОМИКЕ
Сегодня часто обсуждается вопрос: а был бы кризис в России, не случись событий 23 марта? На мой взгляд, нет сомнений в том, что причины кризиса в России обусловлены главным образом слабостью и непоследовательностью политики правительства В. Черномырдина в области укрепления доходной части бюджета и проведения структурных преобразований. Именно поэтому бюджетно-долговой кризис в России был неизбежным. Вопрос заключался только в том, когда он проявится, и что станет толчком к его развитию.
Вместе с тем, В. Черномырдин, будучи российским премьер-министром в течение пяти лет, стал определенным символом политической и экономической стабильности и предсказуемости в стране не только для российских, но и для иностранных инвесторов. Для многих он являлся наиболее вероятным и желательным преемником Б. Ельцина на посту Президента России. Опыт многих других стран неоднократно демонстрировал, что сохранение политической стабильности в государстве, переизбрание на выборах лидеров, имеющих репутацию гарантов стабильности, позволяло преодолевать кризисные ситуации. Отставка такого руководителя существенным образом воздействует на психологические ожидания и оценки участников рынка, порождая неуверенность и беспокойство. Если отставка такого лидера обуславливается в глазах общества его очевидными ошибками или происходит его замена на другого человека, с планами и действиями которого могут связываться более позитивные ожидания, то психологические настроения могут иметь и противоположную направленность.
В случае с назначением С. Кириенко на должность премьер-министра, в первые дни, казалось, речь шла об обновлении кадрового потенциала Правительства, об ускорении реформ, об обеспечении политической преемственности. Но слова оказались лишь словами, и это стало всем очевидно.
Сначала, и очень быстро, не оправдались надежды на сохранение политической преемственности в стране. Президент не только не высказал свое отношение к кандидатуре В. Черномырдина как возможного политического преемника, но, напротив, сильно дистанцировался от него. Сам же В. Черномырдин не смог быстро осознать изменение своей роли в обществе, не смог превратиться в публичного политика и ушел в политическое небытие настолько стремительно, что к началу лета его политический имидж стал схожим с имиджем М. Горбачева – политик со старыми заслугами и ошибками, но в целом человек прошлого, не имеющий политического будущего.
Несколько позднее не оправдались и надежды на ускорение экономических преобразований. В Правительство пришли абсолютно новые люди, которые не сумели четко сказать, что и как они собираются делать, и которые не могли предъявить результаты своей предшествующей деятельности в качестве «визитной карточки». Характерными чертами нового Правительства стали отсутствие собственной концепции деятельности, полное недоверие к накопленным идеям и проектам, отсутствие политической воли и решимости действовать адекватно ситуации, то есть быстро и жестко. Все это не вызвало энтузиазма у иностранных инвесторов. Да и в стране стало понятно, что новый состав Правительства не оставляет надежд на какие-либо существенные перемены в экономической политике.
Нельзя обойти вниманием и те проблемы, которые создала отставка Черномырдина для Банка России. Хорошие личные отношения С. Дубинина и В. Черномырдина ни для кого не были секретом. Премьер видел в Председателе Банка России квалифицированного специалиста, к советам и рекомендациям которого он часто прислушивался. В свою очередь он обеспечивал своеобразное политическое прикрытие для Банка России в его непростых взаимоотношениях с палатами Федерального Собрания, с Администрацией Президента. Безусловно, «платой» за это было согласие Центрального банка время от времени помогать Правительству решать его бюджетные проблемы.
Новый российский премьер, по всей видимости, не желал видеть рядом с собой никого из влиятельных игроков старой команды, предпочитая окружать себя людьми, которых он лично знал или карьеру которых он лично обеспечивал, назначая на высокие посты. В этой ситуации сохранение на своем посту Председателя Банка России, к тому же старого соратника бывшего премьера, похоже, создавало непростую атмосферу человеческих отношений, но сменить Председателя Банка России было не во власти премьер-министра. К сожалению, зачастую проблемы личных отношений усугубляли проблемы делового сотрудничества, которое оставляло желать лучшего.
Месяц, ушедший на утверждение С. Кириенко в Государственной Думе, оказался полностью потерянным для проведения осознанной экономической политики, более того, за этот период не удалось даже сформировать команду, с которой можно было бы связать надежды на продолжение реформ. На формирование персонального состава Правительства ушло еще две-три недели. Еще более месяца понадобилось для формирования политической и экономической программы действий.
Тем временем ситуация в экономике страны постепенно обострялась. Стали ощущаться последствия снижения мировых цен на экспортную продукцию, финансовое положение экспортеров медленно ухудшалось. Повысившиеся вслед за доходностью ГКО процентные ставки по банковским кредитам стали недоступными для предприятий реального сектора. Начавшийся было подъем российской экономики стал терять финансовую поддержку. Такая экономическая задача является чрезвычайно тяжелой для любого правительства, в любой стране. Ее преодоление требует глубочайшего понимания всех тонкостей механизмов государственного воздействия на экономику, практически не оставляет шанса на ошибку. К сожалению, российская экономика столкнулась с этими проблемами, имея во главе Правительства людей, стаж работы которых в органах государственного управления исчислялся месяцами. Их способности и потенциальные возможности не могли заменить знаний и опыта. Времени на обучение Правительства история России не оставляла [51].
Обсуждение реальных проблем российской экономики было заменено обсуждением полуавантюрных предложений по спасению всего и вся. Правительство всерьез и вслух обсуждало проекты документов по всеобщему прощению взаимных долгов и по снижению в два-три раза внутренних цен на газ, тарифов на электроэнергию и услуги железных дорог. Наметившееся было улучшение со сбором налогов в первом квартале 1998 года (рост на 27% по сравнению с аналогичным периодом 1997 года) сменилось существенным падением налоговых поступлений в апреле-мае.
Одним из наиболее болезненных последствий смены Правительства была более чем двухмесячная задержка с подписанием Заявления об экономической политике, которое служит основой для предоставления кредитов МВФ. Подготовка такого документа осуществлялась ежегодно в ходе переговоров с миссиями МВФ, приезжавшими в Москву. Переговоры по Заявлению 1998 года были трудными, поскольку критическое отношение сотрудников МВФ к реальным действиям и достижениям российских властей нарастало. В конце 1997 года систематическое невыполнение Россией целевых показателей в налогово-бюджетной сфере уже привело к неполучению очередного транша кредита от МВФ. На 1998 год Правительство не хотело брать на себя слишком жестких обязательств по этим вопросам, но это приходилось «компенсировать» большими обязательствами по мерам, которые затрагивали интересы отраслевых лобби. Все это тормозило процесс переговоров, но к 20 марта проект Заявления был практически полностью согласован (за исключением одного вопроса) и лежал на столе у В. Черномырдина в ожидании подписи. Было согласовано с МВФ, что этот документ будет подписан до конца марта, и Совет директоров МВФ рассмотрит его на первом заседании в апреле, что не только открывало бы дорогу для получения денег, но и служило бы определенным «знаком качества» российской экономической политики в глазах инвесторов. Заняв кресло премьер-министра, С. Кириенко, не обращая внимания на неоднократные обращения Минфина и Банка России об экстренной необходимости подписания этого документа, сначала отложил его рассмотрение до своего утверждения в Государственной Думе, затем принял решение внимательно его изучить и попытаться заменить согласованные ранее меры на те предложения, которые рассматривались при разработке экономической программы действий Правительства. Неоднократно из уст правительственных чиновников звучали обещания о его подписании в ближайшие дни, но каждый раз этого не происходило – без объяснения причин. Во второй половине мая во время приезда очередной миссии МВФ Минфин неожиданно заявил о том, что согласованный в программе уровень доходов бюджета не может быть достигнут. Потребовался новый тур переговоров и согласование позиций: Минфин предлагал сокращение расходов, МВФ считал, что это приведет к наращиванию бюджетной задолженности, и пытался убедить в необходимости найти пути повышения доходов бюджета.
В результате процесс подписания документа затянулся до середины июня, а Заявление содержало более жесткие обязательства Правительства по некоторым вопросам, нежели в марте, поскольку ухудшение экономической ситуации в России было очевидно, и сотрудники МВФ выдвигали новые требования по принятию реальных действий, которые должны предшествовать рассмотрению Заявления на Совете директоров МВФ. Рассмотрение программы Советом директоров МВФ было назначено на 18 июня, а 15 июня Б. Немцов подписывает Постановление Правительства, изменяющее ранее принятое решение, которое являлось одним из предварительных действий правительства перед получением кредита. В такой ситуации М. Камдессю принял решение об отмене заседания и проведении новых консультаций. Кредит МВФ был выделен только 25 июня.
Первыми нерешительность нового российского Правительства и его инертность в принятии решений заметили и по-своему оценили международные финансовые рынки: с конца апреля котировки обращающихся там российских ценных бумаг перестали расти. На Россию стали смотреть более внимательно, из «тихой гавани» она постепенно переходила в разряд стран, наиболее подверженных угрозе кризиса. Основания для этого были объективные и более чем веские: неулучшающаяся ситуация с федеральным бюджетом, нарастание задолженности по выплате пенсий, ухудшение условий внешней торговли.
В начале мая руководство Банка России начало самым серьезным образом обсуждать предложения по модернизации текущей политики. Необходимость подготовки к противостоянию тем кризисным явлениям, приближение которых начинало ощущаться со всей очевидностью, была понятна всем. Основная часть предложений касалась только тех действий, которые мог самостоятельно предпринять Банк России, а именно: усиление контроля за движением валютных средств резидентов, перевод системы банковского надзора в режим оперативного наблюдения и превентивных действий по обеспечению стабильности банковской системы и интересов вкладчиков и кредиторов банков [52]и, конечно, политика валютного курса. В отношении последней было принято решение внести Президенту предложение о переходе к плавающему курсу рубля сразу после окончания майских праздников.
Вместе с тем, В. Черномырдин, будучи российским премьер-министром в течение пяти лет, стал определенным символом политической и экономической стабильности и предсказуемости в стране не только для российских, но и для иностранных инвесторов. Для многих он являлся наиболее вероятным и желательным преемником Б. Ельцина на посту Президента России. Опыт многих других стран неоднократно демонстрировал, что сохранение политической стабильности в государстве, переизбрание на выборах лидеров, имеющих репутацию гарантов стабильности, позволяло преодолевать кризисные ситуации. Отставка такого руководителя существенным образом воздействует на психологические ожидания и оценки участников рынка, порождая неуверенность и беспокойство. Если отставка такого лидера обуславливается в глазах общества его очевидными ошибками или происходит его замена на другого человека, с планами и действиями которого могут связываться более позитивные ожидания, то психологические настроения могут иметь и противоположную направленность.
В случае с назначением С. Кириенко на должность премьер-министра, в первые дни, казалось, речь шла об обновлении кадрового потенциала Правительства, об ускорении реформ, об обеспечении политической преемственности. Но слова оказались лишь словами, и это стало всем очевидно.
Сначала, и очень быстро, не оправдались надежды на сохранение политической преемственности в стране. Президент не только не высказал свое отношение к кандидатуре В. Черномырдина как возможного политического преемника, но, напротив, сильно дистанцировался от него. Сам же В. Черномырдин не смог быстро осознать изменение своей роли в обществе, не смог превратиться в публичного политика и ушел в политическое небытие настолько стремительно, что к началу лета его политический имидж стал схожим с имиджем М. Горбачева – политик со старыми заслугами и ошибками, но в целом человек прошлого, не имеющий политического будущего.
Несколько позднее не оправдались и надежды на ускорение экономических преобразований. В Правительство пришли абсолютно новые люди, которые не сумели четко сказать, что и как они собираются делать, и которые не могли предъявить результаты своей предшествующей деятельности в качестве «визитной карточки». Характерными чертами нового Правительства стали отсутствие собственной концепции деятельности, полное недоверие к накопленным идеям и проектам, отсутствие политической воли и решимости действовать адекватно ситуации, то есть быстро и жестко. Все это не вызвало энтузиазма у иностранных инвесторов. Да и в стране стало понятно, что новый состав Правительства не оставляет надежд на какие-либо существенные перемены в экономической политике.
Нельзя обойти вниманием и те проблемы, которые создала отставка Черномырдина для Банка России. Хорошие личные отношения С. Дубинина и В. Черномырдина ни для кого не были секретом. Премьер видел в Председателе Банка России квалифицированного специалиста, к советам и рекомендациям которого он часто прислушивался. В свою очередь он обеспечивал своеобразное политическое прикрытие для Банка России в его непростых взаимоотношениях с палатами Федерального Собрания, с Администрацией Президента. Безусловно, «платой» за это было согласие Центрального банка время от времени помогать Правительству решать его бюджетные проблемы.
Новый российский премьер, по всей видимости, не желал видеть рядом с собой никого из влиятельных игроков старой команды, предпочитая окружать себя людьми, которых он лично знал или карьеру которых он лично обеспечивал, назначая на высокие посты. В этой ситуации сохранение на своем посту Председателя Банка России, к тому же старого соратника бывшего премьера, похоже, создавало непростую атмосферу человеческих отношений, но сменить Председателя Банка России было не во власти премьер-министра. К сожалению, зачастую проблемы личных отношений усугубляли проблемы делового сотрудничества, которое оставляло желать лучшего.
Месяц, ушедший на утверждение С. Кириенко в Государственной Думе, оказался полностью потерянным для проведения осознанной экономической политики, более того, за этот период не удалось даже сформировать команду, с которой можно было бы связать надежды на продолжение реформ. На формирование персонального состава Правительства ушло еще две-три недели. Еще более месяца понадобилось для формирования политической и экономической программы действий.
Тем временем ситуация в экономике страны постепенно обострялась. Стали ощущаться последствия снижения мировых цен на экспортную продукцию, финансовое положение экспортеров медленно ухудшалось. Повысившиеся вслед за доходностью ГКО процентные ставки по банковским кредитам стали недоступными для предприятий реального сектора. Начавшийся было подъем российской экономики стал терять финансовую поддержку. Такая экономическая задача является чрезвычайно тяжелой для любого правительства, в любой стране. Ее преодоление требует глубочайшего понимания всех тонкостей механизмов государственного воздействия на экономику, практически не оставляет шанса на ошибку. К сожалению, российская экономика столкнулась с этими проблемами, имея во главе Правительства людей, стаж работы которых в органах государственного управления исчислялся месяцами. Их способности и потенциальные возможности не могли заменить знаний и опыта. Времени на обучение Правительства история России не оставляла [51].
Обсуждение реальных проблем российской экономики было заменено обсуждением полуавантюрных предложений по спасению всего и вся. Правительство всерьез и вслух обсуждало проекты документов по всеобщему прощению взаимных долгов и по снижению в два-три раза внутренних цен на газ, тарифов на электроэнергию и услуги железных дорог. Наметившееся было улучшение со сбором налогов в первом квартале 1998 года (рост на 27% по сравнению с аналогичным периодом 1997 года) сменилось существенным падением налоговых поступлений в апреле-мае.
Одним из наиболее болезненных последствий смены Правительства была более чем двухмесячная задержка с подписанием Заявления об экономической политике, которое служит основой для предоставления кредитов МВФ. Подготовка такого документа осуществлялась ежегодно в ходе переговоров с миссиями МВФ, приезжавшими в Москву. Переговоры по Заявлению 1998 года были трудными, поскольку критическое отношение сотрудников МВФ к реальным действиям и достижениям российских властей нарастало. В конце 1997 года систематическое невыполнение Россией целевых показателей в налогово-бюджетной сфере уже привело к неполучению очередного транша кредита от МВФ. На 1998 год Правительство не хотело брать на себя слишком жестких обязательств по этим вопросам, но это приходилось «компенсировать» большими обязательствами по мерам, которые затрагивали интересы отраслевых лобби. Все это тормозило процесс переговоров, но к 20 марта проект Заявления был практически полностью согласован (за исключением одного вопроса) и лежал на столе у В. Черномырдина в ожидании подписи. Было согласовано с МВФ, что этот документ будет подписан до конца марта, и Совет директоров МВФ рассмотрит его на первом заседании в апреле, что не только открывало бы дорогу для получения денег, но и служило бы определенным «знаком качества» российской экономической политики в глазах инвесторов. Заняв кресло премьер-министра, С. Кириенко, не обращая внимания на неоднократные обращения Минфина и Банка России об экстренной необходимости подписания этого документа, сначала отложил его рассмотрение до своего утверждения в Государственной Думе, затем принял решение внимательно его изучить и попытаться заменить согласованные ранее меры на те предложения, которые рассматривались при разработке экономической программы действий Правительства. Неоднократно из уст правительственных чиновников звучали обещания о его подписании в ближайшие дни, но каждый раз этого не происходило – без объяснения причин. Во второй половине мая во время приезда очередной миссии МВФ Минфин неожиданно заявил о том, что согласованный в программе уровень доходов бюджета не может быть достигнут. Потребовался новый тур переговоров и согласование позиций: Минфин предлагал сокращение расходов, МВФ считал, что это приведет к наращиванию бюджетной задолженности, и пытался убедить в необходимости найти пути повышения доходов бюджета.
В результате процесс подписания документа затянулся до середины июня, а Заявление содержало более жесткие обязательства Правительства по некоторым вопросам, нежели в марте, поскольку ухудшение экономической ситуации в России было очевидно, и сотрудники МВФ выдвигали новые требования по принятию реальных действий, которые должны предшествовать рассмотрению Заявления на Совете директоров МВФ. Рассмотрение программы Советом директоров МВФ было назначено на 18 июня, а 15 июня Б. Немцов подписывает Постановление Правительства, изменяющее ранее принятое решение, которое являлось одним из предварительных действий правительства перед получением кредита. В такой ситуации М. Камдессю принял решение об отмене заседания и проведении новых консультаций. Кредит МВФ был выделен только 25 июня.
Первыми нерешительность нового российского Правительства и его инертность в принятии решений заметили и по-своему оценили международные финансовые рынки: с конца апреля котировки обращающихся там российских ценных бумаг перестали расти. На Россию стали смотреть более внимательно, из «тихой гавани» она постепенно переходила в разряд стран, наиболее подверженных угрозе кризиса. Основания для этого были объективные и более чем веские: неулучшающаяся ситуация с федеральным бюджетом, нарастание задолженности по выплате пенсий, ухудшение условий внешней торговли.
В начале мая руководство Банка России начало самым серьезным образом обсуждать предложения по модернизации текущей политики. Необходимость подготовки к противостоянию тем кризисным явлениям, приближение которых начинало ощущаться со всей очевидностью, была понятна всем. Основная часть предложений касалась только тех действий, которые мог самостоятельно предпринять Банк России, а именно: усиление контроля за движением валютных средств резидентов, перевод системы банковского надзора в режим оперативного наблюдения и превентивных действий по обеспечению стабильности банковской системы и интересов вкладчиков и кредиторов банков [52]и, конечно, политика валютного курса. В отношении последней было принято решение внести Президенту предложение о переходе к плавающему курсу рубля сразу после окончания майских праздников.
Из квартального обзора текущей ситуации в России, подготовленного МВФ
(июнь 1998)
Официальные органы и сотрудники МВФ полностью совпали во мнении о том, что в условиях неустойчивости на финансовом рынке четко выраженной целью денежно-кредитной политики должно стать сохранение стабильности обменного курса. Говоря конкретнее, ЦБР, несмотря на переход к коридору колебаний вокруг фиксированного обменного курса в начале 1998 года, намерен продолжать политику постепенного скольжения обменного курса в пределах коридора колебаний с целью удержания реального обменного курса на более-менее постоянном уровне (если основываться на ожидаемых темпах инфляции в России и за рубежом)… Только в тех случаях, когда оттоки (капитала. – С.А.)приобретут значительный и устойчивый характер, ЦБР будет прибегать к использованию более широкого диапазона гибкости, предусмотренного новым валютным режимом.
РАЗВЯЗКА: МИНФИН СДАЛСЯ
Предложения были подготовлены, но внести их не удалось. Последовавшие события опередили все замыслы: середина мая ознаменовалась новой волной кризиса, которая окончательно перечеркнула надежды на благополучное решение накопленных проблем. Как и в январе, все началось с попыток ряда инвесторов сыграть на понижение, но в отличие от того, что было зимой, на этот раз не нашлось инвесторов, привлеченных повышенной доходностью и готовых вкладывать новые деньги в Россию.
Эту вспышку кризиса удалось погасить за счет исключительного психологического шага Банка России – повышения ставки рефинансирования до 150% годовых [53]. Все понимали, что такой уровень процентной ставки не играет экономической роли, но показывает решимость властей удерживать стабильность национальной валюты. Однако стало очевидно, что это последний раз, когда использование инструментов денежной политики могло существенно повлиять на ситуацию на финансовых рынках. Логика развития кризисных явлений отныне целиком обуславливалась состоянием и перспективами бюджета, действенность инструментов денежной политики в таких условиях приблизилась к нулю. Для Банка России складывалась тяжелейшая ситуация: мы понимали всю остроту кризиса, мы могли предвидеть некоторые из возможных последствий дальнейшего ухудшения ситуации, но у нас к этому времени не было абсолютно никаких рычагов воздействия на ситуацию.
Именно в этот момент руководству Банка России стало понятно, что всерьез рассчитывать на Правительство в поддержании долгосрочной стабильности не приходится. Попытки Банка России обратить внимание руководителей Правительства на ухудшение ситуации не вызывали никакой ответной реакции, его предложения, как правило, не рассматривались, в лучшем случае рассматривались с большой задержкой и сопровождались ничего не значащими резолюциями. Единственной надеждой оставались обращения к Президенту России, но и это срабатывало не всегда.
Эту вспышку кризиса удалось погасить за счет исключительного психологического шага Банка России – повышения ставки рефинансирования до 150% годовых [53]. Все понимали, что такой уровень процентной ставки не играет экономической роли, но показывает решимость властей удерживать стабильность национальной валюты. Однако стало очевидно, что это последний раз, когда использование инструментов денежной политики могло существенно повлиять на ситуацию на финансовых рынках. Логика развития кризисных явлений отныне целиком обуславливалась состоянием и перспективами бюджета, действенность инструментов денежной политики в таких условиях приблизилась к нулю. Для Банка России складывалась тяжелейшая ситуация: мы понимали всю остроту кризиса, мы могли предвидеть некоторые из возможных последствий дальнейшего ухудшения ситуации, но у нас к этому времени не было абсолютно никаких рычагов воздействия на ситуацию.
Из квартального обзора текущей ситуации в России, подготовленного МВФВ это время мне довелось подробнейшим образом информировать ближайшее окружение Президента о развитии событий на финансовом рынке страны и предупредить о возможности самых неблагоприятных сценариев в будущем. Банк России настаивал на необходимости принятия в экстренном порядке самых решительных мер, направленных на противодействие кризису, в первую очередь, в деле сбора налогов и применении процедур банкротства. Казалось, что приводившиеся аргументы и доводы услышаны, но за исключением назначения Б. Федорова на должность руководителя Госналогслужбы реально ничего сделано не было.
(июнь 1998)
Неустойчивость на финансовом рынке в конце мая служит напоминанием о необходимости энергичных усилий по выполнению программы в полном объеме. При том, что быстрота ответных действий, предпринятых властями, свидетельствует об их понимании того, что требуется делать в такой ситуации, чрезвычайно важно, чтобы в отличие от прошлого они избежали повторения случаев невыполнения мер, предусмотренных в программе, в полном объеме. Сейчас необходимо предпринять всяческие усилия к тому, чтобы фактические обязательства по расходам не превысили уровень, установленный в программе. Эта задача будет представлять особую сложность для правительства ввиду значительного размера сокращений, нажима, которому оно подвергнется, когда урезание расходов начнет «кусаться», а также из-за все еще недостаточной эффективности механизмов контроля за расходами. В то же время целевой показатель программы в отношении доходов представляет собой абсолютный минимум, и новому правительству необходимо будет обеспечить достижение этой цели. Нужно предпринять согласованные усилия по сбору налогов от крупнейших недоимщиков, усилению полномочий налоговых органов и совершенствованию институциональных основ сбора налогов, в первую очередь путем обеспечения необходимой политической поддержки инспекции по работе с крупными налогоплательщиками. Для решения налогово-бюджетных проблем необходимо решительным образом разорвать круг недосбора налогов в кассовой форме, принятия чрезмерных обязательств по расходам и накопления задолженности по расходам. В этой связи чрезвычайно важным шагом стала отмена операций по взаимозачету, который дополнительно подрывал стимулы к уплате налогов в наличной форме, и нельзя будет допускать никакого отхода от этой политики.
Именно в этот момент руководству Банка России стало понятно, что всерьез рассчитывать на Правительство в поддержании долгосрочной стабильности не приходится. Попытки Банка России обратить внимание руководителей Правительства на ухудшение ситуации не вызывали никакой ответной реакции, его предложения, как правило, не рассматривались, в лучшем случае рассматривались с большой задержкой и сопровождались ничего не значащими резолюциями. Единственной надеждой оставались обращения к Президенту России, но и это срабатывало не всегда.
Из письма Банка России Президенту Российской Федерации
(20 мая 1998)
…В течение последней недели наблюдается ускоряющееся развитие кризисных явлений на рынке государственных ценных бумаг (ГКО—ОФЗ) и рынке корпоративных акций, что проявляется в резком падении их цен. Так, за последнюю неделю из-за падения цен ГКО—ОФЗ их доходности возросли с уровня 25—32% до уровня 45%. Сводные индексы корпоративных акций, которые отражают совокупное изменение цен наиболее ликвидных акций, упали на 15%. Снова возобновился отток иностранного капитала, вложенного в российские финансовые инструменты.
В целях противодействия кризисной ситуации Банк России принял решение о повышении своих процентных ставок с уровня 30% до уровня 36—40% с 18 мая и до уровня 50% с 19 мая с. г. На аукционе по размещению ГКО 20 мая Минфином России было направлено более 1 млрд рублей на выкуп погашаемых облигаций. Эти меры позволили несколько стабилизировать ситуацию, наметились первые признаки ее улучшения. Однако до полной нормализации еще далеко, поскольку в целом сохраняется настороженное отношение инвесторов к российской ситуации.
Банк России считает, что в основе текущего кризиса лежат в основном внутренние причины, хотя некоторым влиянием событий в Юго-Восточной Азии нельзя совсем пренебрегать. Главным фактором событий последних дней стала потеря инвесторами доверия к российским финансовым инструментам, вызванная отсутствием видимого улучшения ситуации в российской экономике.
Первой и наиболее серьезной проблемой российской экономики является состояние федерального бюджета. Несмотря на все усилия Правительства России не удается увеличить собираемость налогов. Платежи Минфина России по уплате процентов по обслуживанию долга превысили треть общих расходов бюджета. Сохраняется высокий уровень бюджетного дефицита, существенная часть которого финансируется за счет коротких и дорогих заимствований на внутреннем финансовом рынке.
Вторая проблема, серьезно беспокоящая инвесторов, это отсутствие улучшения в деле защиты прав собственности в России. Наряду с многочисленными конфликтами между акционерами и менеджерами, которые далеко не всегда решаются судами в пользу собственников, возникли два новых негативных момента. Во-первых, принятие вопреки позиции Президента России закона, ограничивающего участие нерезидентов в уставном капитале РАО ЕЭС уровнем 25%> при существующем уровне в 30%> при отсутствии каких-либо ориентиров относительно путей решения этой проблемы. Во-вторых, заявление Председателя Счетной палаты Российской федерации X. М. Кармокова о необходимости отказа от платежей по долгам Правительством России и принудительной реструктуризации государственного внутреннего долга. Если острота первой проблемы несколько снята заявлением Правительства России о намерении добиться судебной отмены действия указанного закона, то относительно второй до настоящего времени не последовало никакой реакции Правительства России.
Третья проблема, создающая определенную неустойчивость в отношении инвесторов к российской ситуации, – неопределенность в отношении планов и намерений Правительства России. Новый состав Правительства России оказался во многом неизвестным для широкого круга аналитиков и одних словесных заявлений о планах действий здесь явно недостаточно.
В данной ситуации Банк России рекомендовал Правительству России:
• в течение ближайших нескольких дней принять и опубликовать план решительных мер, направленных на укрепление доходной части федерального бюджета, включая внесение в Государственную Думу пакета чрезвычайных поправок в действующее законодательство;
• рассмотреть комплекс организационно-технических вопросов, связанных с работой государственных органов, отвечающих за формирование доходной части федерального бюджета;
• внести в кратчайший срок в Государственную Думу законопроект об отмене ограничений на права нерезидентов в отношении акций РАО ЕЭС и иска в Верховный суд о признании указанной нормы незаконной;
• обратиться с запросом в МВФ о предоставлении дополнительного кредита (SRF), средства которого могли бы быть использованы для выкупа государственных обязательств на внутреннем рынке.
Из письма М. Камдессю Б. Ельцину
(22 мая 1998)
…Я внимательно слежу за последними событиями в финансовой сфере России и хотел бы воспользоваться данной возможностью, чтобы изложить свои взгляды на ситуацию и свои мысли по поводу того, как Вы и Ваше правительство могли бы восстановить финансовую стабильность и достичь дальнейших успехов по оживлению экономического роста в Вашей стране. Недавние финансовые потрясения, затронувшие Россию и характеризующиеся высокими процентными ставками и давлением на валютном рынке, действительно вызывают серьезную озабоченность, поскольку могут подорвать достигнутые за последние несколько лет успехи по снижению инфляции и восстановлению экономики.
Недавние события на финансовых рынках в России отчасти связаны с негативными процессами на других развивающихся рынках, в особенности в Азии, и на мировых товарных рынках – в частности, на нефтяном. Они также, разумеется, отражают тот факт, что в налогово-бюджетной сфере по прежнему сохраняется серьезный дисбаланс, несмотря на предпринимаемые в последние несколько лет усилия по его сокращению. Этот дисбаланс обусловлен неудачами в области сбора налогов и сокращения расходов до такого уровня, который может быть реально профинансирован. Нерешенная проблема дефицита бюджета и все возрастающий объем государственного долга привели к тому, что российская финансовая система и экономика в целом чрезвычайно уязвима для изменения настроений инвесторов – как резидентов, так и нерезидентов. Одним из факторов, оказавших негативное воздействие на состояние финансового рынка, явился недавний шаг, предпринятый Государственной Думой, по сокращению доли иностранного участия в электроэнергетике, что привело к усилению обеспокоенности в отношении прав акционеров и собственников. Благодаря решительным действиям Банка России, как в самые последние дни, так и на протяжении нескольких последних месяцев, удалось стабилизировать финансовую ситуацию. Однако сохраняющийся высокий уровень процентных ставок – хотя и необходимый для стабилизации ситуации на финансовых рынках – не соответствует задаче восстановления экономического роста и благосостояния страны. Действия только Банка России будут недостаточны в условиях сохраняющихся проблем с бюджетом и растущей необходимости в заимствованиях правительства.