ОКТЯБРЬ
1. Заявление Правительства о переходе к новой финансовой политике, ориентированной на радикальное снижение инфляции уже к концу первого квартала 1995 г., и об отказе от кредитования дефицита федерального бюджета Центральным Банком в ноябре-декабре с. г.
2. Проведение двусторонних консультаций с руководством стран «семерки».
3. Проведение переговоров России с миссией МВФ.
О концепции финансовой политики на 1995 годСамо совещание 9 октября было достаточно непродолжительным. Изложение позиции Минфина, представление расчетов и ответы на вопросы заняли немногим более двух часов. Отсутствие иных внятных вариантов экономической политики, ощущавшаяся всеми поддержка премьером плана действий Минфина привели к тому, что главные решения были приняты, а собравшимся предложили их реализовывать на практике.
(Алексашенко, Парамонова, В.Петров, Вавилов, Уринсон, Дубинин, Геращенко, Заверюха, Чубайс, Шахрай, Шохин, Черномырдин)
1. Одобрить в основном подготовленные Минфином России и Минэкономики России предложения по данному вопросу, направленные на усиление финансовой стабилизации и снижение инфляции.
2. Минфину России (А.П.Вавилову), Минэкономики России (Я.М.Уринсону) совместно с Банком России (В.В.Геращенко) подготовить сводную записку об основных направлениях экономической и бюджетной политики в 1995 году с необходимыми расчетами и обоснованиями последствий предлагаемых мер для российской экономики.
Указанные материалы представить в Правительство Российской Федерации до 12 октября 1994 г. с проектом записки Президенту Российской Федерации по данному вопросу.
3. Признать целесообразным рассмотреть на двух ближайших заседаниях Правительства Российской Федерации проекты федеральных законов о совершенствовании налогового законодательства (13 октября 1994 г.), а также о федеральном бюджете на 1995 год (20 октября 1994 г.).
Минфину России при подготовке материалов к указанным заседаниям Правительства Российской Федерации учесть высказанные на совещании замечания и предложения, и в частности:
а) о дополнительных мерах по сокращению расходов и увеличению доходной базы федерального бюджета и в первую очередь за счет доходов от государственной собственности и усиления контроля за сбором налоговых платежей;
б) о резком сокращении эмиссионного финансирования дефицита федерального бюджета за счет кредитов Банка России с одновременным увеличением заимствований на рынке ценных бумаг и внешних заимствований в международных финансовых организациях;
в) об уточнении объема расходов на национальную оборону, сельское хозяйство и проведение ряда других общегосударственных мероприятий с обязательным представлением сводной таблицы по уровням всех бюджетных расходов на эти цели в сопоставлении с 1994 годом;
г) о совершенствовании механизма финансирования завоза продукции в районы Крайнего Севера, а также формирования региональных продовольственных фондов.
4. Внесение проектов законов о бюджетной классификации и об изменениях в налогообложении на рассмотрение Федерального Собрания.
5. Накопление валютных резервов Правительства и Центрального Банка для обеспечения интервенций для поддержания курса рубля.
НОЯБРЬ
1. Внесение в Федеральное Собрание проекта федерального бюджета, обеспечивающего подавление инфляции до уровня ниже 5% в месяц в первом квартале 1995 г. и до 1% в месяц во 2—4 кварталах 1995 г.
2. Объявление о введении фиксированного курса рубля по отношению к твердым валютам с допустимыми колебаниями в размере 10% в отношении к доллару США.
3. Объявление о моратории на уплату внешнего долга бывшего СССР вплоть до завершения переговоров с МВФ и получения стабилизационного фонда для поддержания курса рубля.
4. Расширение продажи государственных ценных бумаг – ГКО, КО.
5. Погашение задолженности по заработной плате в бюджетных учреждениях и денежному довольствию и заработной плате в Вооруженных силах.
6. Отказ от индексации минимальной заработной платы и пенсий в 4-м квартале 1994 г. (Индексация пенсий возможна не ранее 1 апреля 1995 года и только при наличии собственных средств у Пенсионного фонда.)
ДЕКАБРЬ
1. Заключение соглашений с МВФ по экономической программе на 1995 год.
2. Проведение переговоров с Парижским и Лондонским клубами по многолетней отсрочке выплаты долгов бывшего СССР и о моратории на их уплату в первом полугодии 1995 года.
3. Принятие федерального бюджета Федеральным Собранием.
4. Активизация работы по мобилизации валютных ресурсов в резерв Правительства путем продажи активов (долгов по отношению к России).
5. Расширение продажи ГКО в регионах путем создания новых торговых площадок.
6. В случае снижения темпа инфляции и ставки на межбанковском рынке рассмотреть вопрос о снижении учетной ставки Центрального Банка.
Если бы все собравшиеся знали, что им уготовано пережить через два дня! 11 октября 1994 года вошел в российскую экономическую историю как «черный вторник» – за один день курс российского рубля упал по отношению к доллару США на 27%. В памяти большинства людей этот момент так и остался единственным воспоминанием об экономических событиях осени 1994 года, хотя ситуация с курсом рубля в недели, предшествовавшие этому памятному дню, развивалась гораздо более драматично.
Валютный рынок накануне «черного вторника»
На протяжении 1992—1998 годов Центральный банк, проводя политику «сглаживания» колебаний рыночного курса рубля, объективно выступал в роли главного (и, пожалуй, единственного) «маркет-мейкера», а значит, и продавца-покупателя иностранной валюты последней инстанции. То есть Банк России, стремясь не допустить резких скачков курса рубля в одну или другую сторону и обеспечивая конвертируемость рубля, предоставлял всем агентам экономики возможность в любой момент продать имеющиеся у них рубли или иностранную валюту. Это предъявляло повышенные требования к адекватности прогнозов Банка России относительно развития экономики страны, динамики платежного баланса, влияния сезонных факторов. В конечном счете, среднесрочное изменение уровня валютных резервов Банка России и служило отражением правильности или ошибочности его действий по регулированию курса рубля.При проведении Центральным банком активной политики на валютном рынке первостепенное значение имеет своевременность и полнота получения информации лицами, принимающими решения относительно курсовой политики, об изменениях в денежной политике. Самым печальным фактом того времени явилось то, что результаты эмиссионной политики Центрального банка были неизвестны сотрудникам Банка России, отвечавшим за проведение курсовой политики. Это в полной мере касалось и событий июля-августа 1994 года. Следовательно, столь мощное давление на рубль, которое проявилось в сентябре 1994 года, оказалось для них абсолютно неожиданным, и, видимо, по этой причине не все решения, принимавшиеся тогда, полностью соответствовали ситуации.
Традиционно на российском валютном рынке спрос на иностранную валюту повышается в январе и августе-сентябре, в то время как предложение валюты растет в апреле-мае и декабре. Поэтому ничего удивительного в появившемся в конце августа спросе на валюту отмечено не было, и Банк России начал продавать доллары, одновременно сдерживая движение курса. Но незнание реального положения дел привело к тому, что потери в валютных резервах росли каждый день (резервы снизились до 3,8 млрд долларов к 10 октября против 6,5 млрд долларов на 1 июля), а давление на рубль не прекращалось, несмотря на его быструю девальвацию.
После эмиссионной накачки экономики во второй половине лета и под воздействием (опять-таки!) сезонного спроса на иностранную валюту снижение курса рубля начало постепенно набирать скорость. Если в августе рубль упал на 6,6%, а за первые две декады сентября – еще на 6,3%, то за третью декаду месяца – на 12,8%. Первая неделя октября добавила к падению рубля еще 16,8%. В отдельные дни курс рубля снижался на 5—6%. Но это не могло успокоить участников рынка, в азарте продолжавших «давить» на рубль. И рубль рухнул!
Черный вторник
В этой ситуации абсолютно неизбежным стало решение о кратковременном отказе Банке России от воздействия на курс рубля и предоставлении свободы рыночным силам для поиска равновесного курса. Это решение было реализовано 11 октября. Скачок курса был настолько силен, что уже в этот день стало понятно – его обратное движение неизбежно. «Бычья» игра валютных дилеров, предоставленных самим себе [8], привела их к неизбежной ошибке в оценке реального положения дел. Остановить падение курса рубля на торгах могло только вмешательство Центрального банка, что и было сделано. На следующий день курс рубля пошел вверх, но головы руководителей Минфина и Центрального банка полетели. Этот печальный эпизод на деле лишний раз подтвердил правоту диагноза, поставленного в сентябре, – промедление с отказом от прежних принципов экономической политики и с принятием решения 9 октября могло ввергнуть страну в экономический хаос.Надо отдать должное В. Черномырдину: несмотря на столь печальный поворот событий и последовавший за этим период политических «заморозков» (работа комиссии О. Лобова по анализу событий «черного вторника», начало бесславной Чеченской войны и тяжелейшая ситуация на валютном рынке в январе 1995 года, о чем будет сказано ниже), он не отказался от ранее принятых стратегических экономических решений, и работа по их реализации пошла полным ходом.
Ключевое значение в этой деятельности заняла разработка бюджета 1995 года. Впервые предстояло сформировать бюджет, в котором источников финансирования расходов будет достаточно без использования кредита Центрального банка. Одновременно Правительству предстояло убедить всех оппонентов в Государственной Думе в том, что такое возможно, что следует ожидать снижения инфляции и, следовательно, закладывать в проект бюджета чрезвычайно консервативные прогнозы по его доходам. В дополнение к этому Минфин должен был провести такое согласование расходов различных ведомств, которое позволило бы реально приступить к сокращению излишних расходных статей. Такой бюджет общими усилиями Правительства и Думы удалось составить [9], и за первые годы независимой России бюджет 1995 года оставался единственным, который был выполнен по уровню доходов и по общему объему расходов в соответствии с законом. Более того, в конце года удалось принять поправки к закону о федеральном бюджете, в котором распределялись дополнительно полученные доходы [10].
отступление первое:
КАК ГОТОВИТСЯ БЮДЖЕТ?
Процесс составления и исполнения бюджета играет определяющую роль в проведении налогово-бюджетной политики. Анализ разработки бюджета начиная с 1990 года показывает прежде всего, что ни один год не был похож на другой. Каждый год в бюджетный процесс вносились существенные коррективы, связанные с изменением экономических и политических условий. В данном случае описываются составляющие бюджетного процесса, использовавшиеся при подготовке бюджетов 1994—1997 годов, когда бюджетный процесс стал в основном формализованным, то есть основные этапы его подготовки и временные рамки рассмотрения проекта стали закрепляться законами и правительственными документами.
Министерство финансов играет основную роль в координации всего бюджетного процесса. Работа над бюджетом следующего года начинается с принятия правительственного постановления о подготовке бюджета с указанием различных сроков представления Министерству финансов информации, необходимой для разработки бюджета, всеми бюджетными министерствами и ведомствами (далее именуемыми «бюджетными организациями»). Министерство экономики готовит базовый макроэкономический сценарий, который составит основу бюджетных расчетов. Подготовка такого сценария в основном включает определение целевого показателя инфляции на бюджетный год вместе с квартальным прогнозом инфляции, а также «коэффициентов заработной платы», используемых для поквартального фонда заработной платы в течение года. После принятия этого постановления обычно проводится краткое обсуждение обоснованности целевых показателей, используемых в сценарии Министерства экономики, с участием сотрудников Министерства финансов и Министерства экономики; затем данные оценки направляются всем бюджетным организациям, которые должны представить Министерству финансов заявки на осуществление расходов. В последние годы Правительству удавалось обеспечить заблаговременное начало подготовки бюджета, с тем чтобы не допускать повторения ситуации, имевшей место до 1994 года, когда окончательный вариант бюджета на текущий год утверждался только в июне, вследствие чего бюджетные организации не знали, какой уровень ассигнований будет утвержден, и потому не могли эффективно планировать свою деятельность или распределять ресурсы.
Министерство финансов просит бюджетные организации представить ему прогнозы исполнения их бюджетов до конца года, а также перечень их запросов на следующий год с целью подготовки базового сценария при «неизменной политике» на текущий год, который будет использован для составления прогнозов на год, по которому ведется подготовка бюджета.
При подготовке индивидуальных прогнозов на текущий год бюджетные организации могут также представить запросы на чрезвычайные или непредвиденные расходы, связанные, например, с решениями исполнительной власти относительно расходов, которые, по мнению данных бюджетных организаций, они должны будут финансировать, и с утвержденным законодательством, которое может повлиять на динамику расходов отдельных единиц в предстоящий период (например, в случае непредвиденных корректировок коэффициентов заработной платы за предыдущий год), или в целом на новые расходы, которые они считают необходимыми для исполнения своих установленных функций.
По получении этой информации Министерство финансов дает бюджетным организациям указания относительно того, какие статьи расходов надлежит исключить из прогнозируемой базы, и уведомляет их об областях, по которым более вероятно выделение финансирования; цель при этом состоит в использовании максимально реалистичной базы расходов на текущий год. Это, как правило, требует сокращения даже статей, входящих в официально утвержденный бюджет на текущий год, ввиду недополучения доходов, которое в течение нескольких лет было неизменной чертой исполнения бюджета. Цифры, представляемые бюджетными организациями Министерству финансов, обычно состоят из прогнозов на базовый год, перемноженных на соответствующее множество коэффициентов цен и заработной платы. Они также включают перечень всех новых расходов с отдельным указанием и обоснованием каждой статьи, особенно по расходам, связанным с принятием новых решений. Пока ведется эта работа на уровне отдельных статей, Министерство финансов готовит подробный прогноз доходов, выявляет дополнительные источники финансирования и устанавливает лимиты бюджетного дефицита.
В период с 1993 по 1995 год первоначальная совокупность запросов более чем ста бюджетных организаций, как правило, в два-три раза превышала сумму доходов плюс объем возможного дефицита. По мере снижения инфляции этот разрыв несколько сократился, но хроническое неисполнение бюджета предыдущего года не дает возможности свести его на нет – все бюджетные организации стремятся получить в текущем году то, что они недополучили ранее. На этом этапе для Министерства финансов начинается наиболее трудная работа – проведение переговоров с бюджетными организациями, – конечная цель которой заключается в приведении предусмотренных бюджетом расходов в соответствие с источниками дохода и дополнительного финансирования с учетом целевого показателя дефицита бюджета.
Процесс переговоров обычно состоит из трех этапов. На первом этапе представители финансовых департаментов бюджетных организаций (министерств и ведомств) проводят встречи с сотрудниками соответствующих отраслевых департаментов Минфина. На этом этапе обсуждаются запросы бюджетополучателей и предпринимается попытка найти компромисс между нуждами получателей средств и теми лимитами расходов, которые выделены соответствующему департаменту Минфина Бюджетным департаментом, исходя из общих целевых показателей по расходам федерального бюджета. На этом этапе редко удается добиться полного компромисса, но степень расхождений обычно сокращается.
За этими обсуждениями обычно следует серия встреч между сотрудниками Бюджетного департамента Минфина и отраслевыми департаментами, несущими основную ответственность в рамках Министерства за финансирование различных областей экономики (например, за социальную сферу, промышленное производство, сельское хозяйство и т. д.). На этом этапе проводится вторая очередь сокращения заявок с целью сведения общего объема запросов до уровня, в большей степени соответствующего целевым показателям Министерства финансов. Наконец, на третьем этапе проводятся встречи высшего руководства бюджетных организаций либо с Министром финансов, либо, чаще всего, с курирующим заместителем Министра финансов. Это – последняя возможность для бюджетных организаций аргументировать свои возражения против сокращения расходных заявок, предложенных Министерством финансов.
После завершения последнего раунда переговоров Министерство финансов сводит воедино ассигнования всех бюджетных организаций. Составляются проекты пояснительных записок, подготавливаются таблицы, и Минфин представляет Правительству первый проект бюджета. Представление проекта бюджета обычно проводится на встрече Министра финансов и ряда его заместителей с Премьер-министром. Премьер-министру сообщается о наиболее существенных характеристиках бюджета и приоритетах в области расходов, указывая также, в каких областях произведены наиболее значительные сокращения и каков потенциальный риск при сокращении первоначальных заявок бюджетных организаций до более разумных уровней. На этом этапе Премьер-министр может задать ряд вопросов, в том числе попросить предоставить дополнительную информацию об относительной доле ассигнований каждой организации, их увеличении по сравнению с предыдущим годом, степени произведенных сокращений, областях, которые подверглись сокращению, и т. д.
На момент представления бюджета Премьер-министру обычно имеется нераспределенный резерв в размере 3—5 процентов от общей суммы доходов бюджета. Премьер-министр распределяет этот резерв в полном объеме между конкретными организациями, если считает, что их заявки подверглись чрезмерному сокращению, или если само Министерство финансов видит достаточные основания для некоторого увеличения расходов. Затем проект бюджета представляется на заседании Правительства. На этом заседании министры выдвигают свои возражения, как правило, заявляя, что значительные сокращения против их первоначальных заявок, на которые им предлагается пойти, наносят ущерб интересам соответствующих секторов. В период, предшествующий этому заседанию, каждое ведомство затрачивает значительное время на подготовку документов и объяснение (иногда очень подробное) весьма обоснованного характера их запросов. В ходе обсуждения бюджетов последних лет, несмотря на настоятельные просьбы министров, высказанные на заседании, в предложения, представленные Министерством финансов, не было внесено существенных изменений. Главная проблема заключается в том, что хотя все хотели бы иметь больше средств для расходов, не всегда ясно, какие имеются новые источники дополнительного финансирования. Из-за нежелания Правительства идти на более решительные действия по обеспечению доходов (как уже отмечалось, само правительство нередко предпринимало инициативы, уменьшавшие сбор доходов) и того факта, что размер дефицита на этом этапе, как правило, уже не подлежит обсуждению, возможности для удовлетворения просьб об увеличении расходов чрезвычайно ограничены или вовсе отсутствуют.
Одним из главных недостатков этого этапа бюджетного процесса является то, что Министерство финансов отвечает за переговоры с бюджетными организациями, но не имеет четкого представления о характере их работы. Только в конце 1997 года Минфин начал собирать информацию о реальном количестве организаций, финансируемых из федерального бюджета, и анализировать их деятельность. Переговоры о сокращении расходов часто проходят в условиях отсутствия информации, которая позволила бы сделать более обоснованный выбор. В условном примере с Министерством культуры возможна следующая ситуация. В рамках предыдущих бюджетов Министерству культуры удалось получить финансирование на приобретение произведений искусства и других материалов для ряда очень важных музеев. Эти закупки были осуществлены в соответствии с бюджетом, но в рамках планируемого бюджета необходимость в таких расходах отсутствует. Однако скорее всего Министерство культуры при составлении своей заявки «забудет» исключить соответствующие расходы на дополнительные закупки, хотя в действительности в предстоящем финансовом году таких закупок не ожидается.
Поскольку переговоры с бюджетными организациями ведутся на обобщенном уровне и преследуют, главным образом, цель сокращения расходов до уровня, соответствующего общим макроэкономическим показателям, конкретной структуре расходов каждой бюджетной организации уделяется мало внимания. Министерство финансов нередко не знает, будет ли уровень финансирования того или иного ведомства после сокращения ассигнований недостаточным или избыточным, приведет ли такое сокращение к чрезвычайным трудностям и снижению эффективности (с точки зрения интересов экономики в целом) или же, вследствие примененной ранее бюджетной организацией «творческой» практики бухгалтерского учета, эта организация окажется в относительно комфортной финансовой ситуации, что будет означать дополнительные издержки для других бюджетных организаций, где такие методы учета не использовались и чьи предложения, возможно, изначально были более прозрачными.
Отсутствие накопленной истории по многим статьям расходов бюджетных организаций, инфляционная среда, в которой в течение нескольких лет проходила подготовка бюджетов, вследствие чего увеличение номинальных расходов в два или три раза представлялось «разумным», недостаток в Министерстве финансов квалифицированных кадров, которые могли бы вести наблюдение за динамикой расходов ключевых бюджетных организаций и сравнивать утвержденные и фактические расходы, – все эти факторы делают этот процесс крайне неэффективным и потенциально несправедливым. Боле того, создают возможности для злоупотреблений. Составление бюджета на приростной основе в условиях высокой инфляции в стране с переходной экономикой связано с определенным риском, требующим от официальных органов особой бдительности. При высоких темпах инфляции просьбы об увеличении номинальных расходов могут казаться обоснованными, в то время как сам переходный процесс может требовать прекращения государственного участия в некоторых традиционных областях финансирования. Чтобы выявить эти области, установить оптимальное распределение дефицитных ресурсов и сферы, в которых сокращение расходов будет в наибольшей степени способствовать повышению экономической эффективности, необходимы значительные административные ресурсы, формирование которых должно быть одной из важнейших задач управления экономикой.
После утверждения проекта бюджета на заседании Правительства он направляется в Государственную Думу, где подробно рассматривается перед началом официального обсуждения. На это обычно уходит от двух до четырех недель. Дума проводит первое слушание, на котором она может либо утвердить, либо отклонить бюджет в целом. Утверждение бюджета в первом чтении подразумевает согласие с лежащими в его основе макроэкономическими параметрами (темп роста цен, объемы ВВП, динамика курса рубля, объем доходов, расходов и дефицита бюджета), использованными при подготовке бюджета. На этом же этапе принимаются многие ключевые решения, как, например, «не использовать кредиты Центрального банка для финансирования дефицита бюджета в 1995 году» или противоположное решение при обсуждении бюджета 1999 года. В случае отклонения бюджета он должен возвращаться Правительству с различными комментариями и запросами.
Возвращение бюджета в Правительство сильно затягивает рассмотрение законопроекта, кроме того, это обостряет и без того нелегкие отношения Правительства с думой. Поэтому, как это было при рассмотрении бюджетов 1995—1997 годов, Дума скорее может принять решение назначить межведомственную согласительную комиссию. В этом случае имеет место наиболее подробное обсуждение бюджета с участием различного числа комитетов в Думе, Министерства финансов, Центрального банка и различных бюджетных организаций. После утверждения бюджета в первом чтении проводится второе чтение с целью утверждения агрегированных показателей дохода, расходов и дефицита. При третьем чтении обсуждаются отдельные статьи дохода и расходов с акцентом на последние; при этом часто производится существенное перераспределение средств в рамках различных категорий расходов. Четвертое и заключительное чтение представляет собой общие прения, на которых Дума утверждает такие аспекты бюджета, как предложения по внешнему финансированию, вопросы бюджетного федерализма и т. д.
Министерство финансов играет основную роль в координации всего бюджетного процесса. Работа над бюджетом следующего года начинается с принятия правительственного постановления о подготовке бюджета с указанием различных сроков представления Министерству финансов информации, необходимой для разработки бюджета, всеми бюджетными министерствами и ведомствами (далее именуемыми «бюджетными организациями»). Министерство экономики готовит базовый макроэкономический сценарий, который составит основу бюджетных расчетов. Подготовка такого сценария в основном включает определение целевого показателя инфляции на бюджетный год вместе с квартальным прогнозом инфляции, а также «коэффициентов заработной платы», используемых для поквартального фонда заработной платы в течение года. После принятия этого постановления обычно проводится краткое обсуждение обоснованности целевых показателей, используемых в сценарии Министерства экономики, с участием сотрудников Министерства финансов и Министерства экономики; затем данные оценки направляются всем бюджетным организациям, которые должны представить Министерству финансов заявки на осуществление расходов. В последние годы Правительству удавалось обеспечить заблаговременное начало подготовки бюджета, с тем чтобы не допускать повторения ситуации, имевшей место до 1994 года, когда окончательный вариант бюджета на текущий год утверждался только в июне, вследствие чего бюджетные организации не знали, какой уровень ассигнований будет утвержден, и потому не могли эффективно планировать свою деятельность или распределять ресурсы.
Министерство финансов просит бюджетные организации представить ему прогнозы исполнения их бюджетов до конца года, а также перечень их запросов на следующий год с целью подготовки базового сценария при «неизменной политике» на текущий год, который будет использован для составления прогнозов на год, по которому ведется подготовка бюджета.
При подготовке индивидуальных прогнозов на текущий год бюджетные организации могут также представить запросы на чрезвычайные или непредвиденные расходы, связанные, например, с решениями исполнительной власти относительно расходов, которые, по мнению данных бюджетных организаций, они должны будут финансировать, и с утвержденным законодательством, которое может повлиять на динамику расходов отдельных единиц в предстоящий период (например, в случае непредвиденных корректировок коэффициентов заработной платы за предыдущий год), или в целом на новые расходы, которые они считают необходимыми для исполнения своих установленных функций.
По получении этой информации Министерство финансов дает бюджетным организациям указания относительно того, какие статьи расходов надлежит исключить из прогнозируемой базы, и уведомляет их об областях, по которым более вероятно выделение финансирования; цель при этом состоит в использовании максимально реалистичной базы расходов на текущий год. Это, как правило, требует сокращения даже статей, входящих в официально утвержденный бюджет на текущий год, ввиду недополучения доходов, которое в течение нескольких лет было неизменной чертой исполнения бюджета. Цифры, представляемые бюджетными организациями Министерству финансов, обычно состоят из прогнозов на базовый год, перемноженных на соответствующее множество коэффициентов цен и заработной платы. Они также включают перечень всех новых расходов с отдельным указанием и обоснованием каждой статьи, особенно по расходам, связанным с принятием новых решений. Пока ведется эта работа на уровне отдельных статей, Министерство финансов готовит подробный прогноз доходов, выявляет дополнительные источники финансирования и устанавливает лимиты бюджетного дефицита.
В период с 1993 по 1995 год первоначальная совокупность запросов более чем ста бюджетных организаций, как правило, в два-три раза превышала сумму доходов плюс объем возможного дефицита. По мере снижения инфляции этот разрыв несколько сократился, но хроническое неисполнение бюджета предыдущего года не дает возможности свести его на нет – все бюджетные организации стремятся получить в текущем году то, что они недополучили ранее. На этом этапе для Министерства финансов начинается наиболее трудная работа – проведение переговоров с бюджетными организациями, – конечная цель которой заключается в приведении предусмотренных бюджетом расходов в соответствие с источниками дохода и дополнительного финансирования с учетом целевого показателя дефицита бюджета.
Процесс переговоров обычно состоит из трех этапов. На первом этапе представители финансовых департаментов бюджетных организаций (министерств и ведомств) проводят встречи с сотрудниками соответствующих отраслевых департаментов Минфина. На этом этапе обсуждаются запросы бюджетополучателей и предпринимается попытка найти компромисс между нуждами получателей средств и теми лимитами расходов, которые выделены соответствующему департаменту Минфина Бюджетным департаментом, исходя из общих целевых показателей по расходам федерального бюджета. На этом этапе редко удается добиться полного компромисса, но степень расхождений обычно сокращается.
За этими обсуждениями обычно следует серия встреч между сотрудниками Бюджетного департамента Минфина и отраслевыми департаментами, несущими основную ответственность в рамках Министерства за финансирование различных областей экономики (например, за социальную сферу, промышленное производство, сельское хозяйство и т. д.). На этом этапе проводится вторая очередь сокращения заявок с целью сведения общего объема запросов до уровня, в большей степени соответствующего целевым показателям Министерства финансов. Наконец, на третьем этапе проводятся встречи высшего руководства бюджетных организаций либо с Министром финансов, либо, чаще всего, с курирующим заместителем Министра финансов. Это – последняя возможность для бюджетных организаций аргументировать свои возражения против сокращения расходных заявок, предложенных Министерством финансов.
После завершения последнего раунда переговоров Министерство финансов сводит воедино ассигнования всех бюджетных организаций. Составляются проекты пояснительных записок, подготавливаются таблицы, и Минфин представляет Правительству первый проект бюджета. Представление проекта бюджета обычно проводится на встрече Министра финансов и ряда его заместителей с Премьер-министром. Премьер-министру сообщается о наиболее существенных характеристиках бюджета и приоритетах в области расходов, указывая также, в каких областях произведены наиболее значительные сокращения и каков потенциальный риск при сокращении первоначальных заявок бюджетных организаций до более разумных уровней. На этом этапе Премьер-министр может задать ряд вопросов, в том числе попросить предоставить дополнительную информацию об относительной доле ассигнований каждой организации, их увеличении по сравнению с предыдущим годом, степени произведенных сокращений, областях, которые подверглись сокращению, и т. д.
На момент представления бюджета Премьер-министру обычно имеется нераспределенный резерв в размере 3—5 процентов от общей суммы доходов бюджета. Премьер-министр распределяет этот резерв в полном объеме между конкретными организациями, если считает, что их заявки подверглись чрезмерному сокращению, или если само Министерство финансов видит достаточные основания для некоторого увеличения расходов. Затем проект бюджета представляется на заседании Правительства. На этом заседании министры выдвигают свои возражения, как правило, заявляя, что значительные сокращения против их первоначальных заявок, на которые им предлагается пойти, наносят ущерб интересам соответствующих секторов. В период, предшествующий этому заседанию, каждое ведомство затрачивает значительное время на подготовку документов и объяснение (иногда очень подробное) весьма обоснованного характера их запросов. В ходе обсуждения бюджетов последних лет, несмотря на настоятельные просьбы министров, высказанные на заседании, в предложения, представленные Министерством финансов, не было внесено существенных изменений. Главная проблема заключается в том, что хотя все хотели бы иметь больше средств для расходов, не всегда ясно, какие имеются новые источники дополнительного финансирования. Из-за нежелания Правительства идти на более решительные действия по обеспечению доходов (как уже отмечалось, само правительство нередко предпринимало инициативы, уменьшавшие сбор доходов) и того факта, что размер дефицита на этом этапе, как правило, уже не подлежит обсуждению, возможности для удовлетворения просьб об увеличении расходов чрезвычайно ограничены или вовсе отсутствуют.
Одним из главных недостатков этого этапа бюджетного процесса является то, что Министерство финансов отвечает за переговоры с бюджетными организациями, но не имеет четкого представления о характере их работы. Только в конце 1997 года Минфин начал собирать информацию о реальном количестве организаций, финансируемых из федерального бюджета, и анализировать их деятельность. Переговоры о сокращении расходов часто проходят в условиях отсутствия информации, которая позволила бы сделать более обоснованный выбор. В условном примере с Министерством культуры возможна следующая ситуация. В рамках предыдущих бюджетов Министерству культуры удалось получить финансирование на приобретение произведений искусства и других материалов для ряда очень важных музеев. Эти закупки были осуществлены в соответствии с бюджетом, но в рамках планируемого бюджета необходимость в таких расходах отсутствует. Однако скорее всего Министерство культуры при составлении своей заявки «забудет» исключить соответствующие расходы на дополнительные закупки, хотя в действительности в предстоящем финансовом году таких закупок не ожидается.
Поскольку переговоры с бюджетными организациями ведутся на обобщенном уровне и преследуют, главным образом, цель сокращения расходов до уровня, соответствующего общим макроэкономическим показателям, конкретной структуре расходов каждой бюджетной организации уделяется мало внимания. Министерство финансов нередко не знает, будет ли уровень финансирования того или иного ведомства после сокращения ассигнований недостаточным или избыточным, приведет ли такое сокращение к чрезвычайным трудностям и снижению эффективности (с точки зрения интересов экономики в целом) или же, вследствие примененной ранее бюджетной организацией «творческой» практики бухгалтерского учета, эта организация окажется в относительно комфортной финансовой ситуации, что будет означать дополнительные издержки для других бюджетных организаций, где такие методы учета не использовались и чьи предложения, возможно, изначально были более прозрачными.
Отсутствие накопленной истории по многим статьям расходов бюджетных организаций, инфляционная среда, в которой в течение нескольких лет проходила подготовка бюджетов, вследствие чего увеличение номинальных расходов в два или три раза представлялось «разумным», недостаток в Министерстве финансов квалифицированных кадров, которые могли бы вести наблюдение за динамикой расходов ключевых бюджетных организаций и сравнивать утвержденные и фактические расходы, – все эти факторы делают этот процесс крайне неэффективным и потенциально несправедливым. Боле того, создают возможности для злоупотреблений. Составление бюджета на приростной основе в условиях высокой инфляции в стране с переходной экономикой связано с определенным риском, требующим от официальных органов особой бдительности. При высоких темпах инфляции просьбы об увеличении номинальных расходов могут казаться обоснованными, в то время как сам переходный процесс может требовать прекращения государственного участия в некоторых традиционных областях финансирования. Чтобы выявить эти области, установить оптимальное распределение дефицитных ресурсов и сферы, в которых сокращение расходов будет в наибольшей степени способствовать повышению экономической эффективности, необходимы значительные административные ресурсы, формирование которых должно быть одной из важнейших задач управления экономикой.
После утверждения проекта бюджета на заседании Правительства он направляется в Государственную Думу, где подробно рассматривается перед началом официального обсуждения. На это обычно уходит от двух до четырех недель. Дума проводит первое слушание, на котором она может либо утвердить, либо отклонить бюджет в целом. Утверждение бюджета в первом чтении подразумевает согласие с лежащими в его основе макроэкономическими параметрами (темп роста цен, объемы ВВП, динамика курса рубля, объем доходов, расходов и дефицита бюджета), использованными при подготовке бюджета. На этом же этапе принимаются многие ключевые решения, как, например, «не использовать кредиты Центрального банка для финансирования дефицита бюджета в 1995 году» или противоположное решение при обсуждении бюджета 1999 года. В случае отклонения бюджета он должен возвращаться Правительству с различными комментариями и запросами.
Возвращение бюджета в Правительство сильно затягивает рассмотрение законопроекта, кроме того, это обостряет и без того нелегкие отношения Правительства с думой. Поэтому, как это было при рассмотрении бюджетов 1995—1997 годов, Дума скорее может принять решение назначить межведомственную согласительную комиссию. В этом случае имеет место наиболее подробное обсуждение бюджета с участием различного числа комитетов в Думе, Министерства финансов, Центрального банка и различных бюджетных организаций. После утверждения бюджета в первом чтении проводится второе чтение с целью утверждения агрегированных показателей дохода, расходов и дефицита. При третьем чтении обсуждаются отдельные статьи дохода и расходов с акцентом на последние; при этом часто производится существенное перераспределение средств в рамках различных категорий расходов. Четвертое и заключительное чтение представляет собой общие прения, на которых Дума утверждает такие аспекты бюджета, как предложения по внешнему финансированию, вопросы бюджетного федерализма и т. д.