Страница:
При существующих темпах отзыва лицензии и ликвидации банков, отражающих реальные возможности сложившегося бюрократического механизма, для ликвидации такого количества кредитных организаций потребуется 3-4 года. С точки зрения перехода к росту в 2000-2001 гг. страна должна обеспечить формирование достаточных мощностей в банковской системе, способных проводить платежи, оперировать сложными финансовыми инструментами, защитить от злонамеренных банкротств и, главное в конечном итоге, собирать сбережения и превращать их в инвестиции.
Возможные механизмы рекапитализации банковской системы
Мировой опыт показывает, что значительная потеря капитала банковской системой является неизбежным следствием кризиса. Совокупный капитал банковской системы может быть даже отрицательным (как, например, в Венгрии в 1993 г. и в Болгарии в 1996 г.). Меры по преодолению банковского кризиса всегда включали в себя восстановление капитала, как правило, за счет государства. В некоторых случаях рекапитализация производилась несколько раз (в той же Венгрии в период с 1991 г. по 1994 г. - 4 раза. Существенно, что в результате предпринятых мер соотношение капитала и активов, взвешенных с учетом риска, достигло в Венгрии 18% при рекомендуемых Базельским комитетом по банковскому надзору 8%). Общество, естественно, неохотно несет потери для поддержания банков, которые рассматриваются как "жирные коты" на фоне социальных проблем, особенно в странах с переходной экономикой. В то же время выбор в общем невелик - нормальное функционирование рыночной экономики невозможно без полноценной банковской системы.
Сокращение банковского капитала порождает ряд негативных последствий как для самой банковской системы, так и для экономики в целом. Собственный капитал банка призван демпфировать неизбежно существующую разницу между активами и пассивами банка по срочности. В условиях преобладания в России краткосрочных пассивов без наличия достаточно большого уровня собственного капитала невозможны существенные вложения в любые средне- и долгосрочные активы. По размеру собственного капитала можно судить о масштабах деятельности банка. Достаточность капитала является важной характеристикой надежности любого банка как для вкладчиков, так и для кредиторов. Не случайно большинство банковских нормативов касаются показателей относительных размеров капитала. В условиях сокращения ресурсной базы во время спада и возникновения значительных убытков низкая капитализация дает банку очень немного шансов на выживание.
Одной из важнейших задач в преодолении последствий банковского кризиса является восстановление капитала банковской системы в целом, и отдельных банков, в частности. Существует два источника пополнения капиталов банков: средства собственников, новых или старых, и средства государства. Государство обычно принимает существенное финансовое участие в восстановлении капитала банковской системы. Особенно это характерно для стран с развивающимися рынками. Дело в том, что в нормальной ситуации источником роста капиталов банков является получаемая ими прибыль. После кризисов масштабы деятельности банков резко снижаются, их портфели переполняются проблемными активами, не приносящими доходов. Устойчивое снижение капитала требует от банков уменьшения масштабов деятельности в силу необходимости соблюдения надзорных требований, а это уже чревато резким сжатием не только самого банковского сектора, но и объема финансирования им предприятий реального сектора.
Альтернативной угрозой выступает стремление банков в кратчайшие сроки восстановить свой капитал, что приводит к резкому росту процентной маржи (разрыва в процентных ставках по кредитам и депозитам). Опасность такого хода событий состоит в том, что, с одной стороны, за счёт высоких ставок по кредитам банки переносят бремя восстановления своих капиталов на наиболее здоровые корпорации, которые они кредитуют. С другой стороны, в силу низких процентных ставок по депозитам, сочетающихся с подрывом доверия к банкам вообще, население не стремится к росту организованных сбережений. Рекапитализация банков может проводится в различных формах, направленных на стимулирование определенных видов деятельности. В таблице 1 (см. Приложение) приведены основные методы государственной поддержки коммерческих банков, использовавшиеся разными странами.
Как правило, основным методом восстановления капитала банковской системы за счёт государства является выкуп плохих активов банков за счет бюджета (или центрального банка). Однако такой подход не полностью применим в российских условиях.
Российская банковская система потерпела основные убытки от избыточно взятого на себя валютного риска и от операций с инструментами срочного рынка, а не от предоставления реальному сектору кредитов, которые стали проблемными. В сложившейся ситуации государство столкнется с невозможностью выкупа у значительной части банков плохих активов и увеличения тем самым капитальной базы банков. Государство через специальный орган проводит работу по взысканию или продаже выкупленных активов, пытаясь частично компенсировать свои затраты. В наших условиях государство не в состоянии принять на себя фактически частные долги российских банков, часто нерезидентам, при том огромном внешнем долге, который накоплен к настоящему моменту.
В соответствии с мировой практикой, для поддержания работоспособности банковской системы достаточны средства в размере 5-6% ВВП, что соответствует величине капитала российских банков на начало 1998 г. Потери российской банковской системы оцениваются в размере 2,5% ВВП. Восстановление ее капитала за счет собственных усилий (из ожидаемой прибыли) потребует 5-8 лет.
Необходимо существенно интенсифицировать усилия государственных структур в деле преодоления последствий банковского кризиса. Особенно неотложной представляется работа по выработке Программы рекапитализации российской банковской системы, которая бы содержала в себе критерии отбора банков для поддержки и принципы принятия таких решений, указывала источники средств финансирования, предлагала решение налоговых вопросов, связанных с реструктуризацией и списанием долгов, восстановлением капиталов банков. Программа должна исходить из того, что банковскую систему не восстановишь разовым вливанием средств, что само по себе опасно. Нужен комплекс мер с обязательным усилением банковского надзора, четкими траспарентными правилами доступа к средствам со стороны частных банков. Безупречность менеджмента и персонала (в частности, в период кризиса) была бы естественным требованием со стороны общественности и государства.
Программа должна быть рассчитана на несколько лет (примерно до 2004 года) как минимум. Ее первый этап должен охватывать 1999 - 2000 гг. и включать меры по восстановлению ликвидности банковской системы, укреплению надзора, быстрой ликвидации больных и капитализации здоровых банков. Такая банковская система могла полноценно участвовать вместе с иностранными банками в обеспечении экономического роста, который ожидается в мире и в России в следующем году. По мере улучшения ситуации можно ожидать, что собственные доходы банков позволят им наращивать капитал. Но это не снимет ответственности с государства и ЦБ за укрепление банковской системы, предотвращение рецидивов "ранней переходной лихорадки", нездоровых банковских спекуляций. Возможно, что определенные меры по укреплению капитальной базы потребуются и в дальнейшем с тем, чтобы банки (наряду с более слабыми пока небанковскими финансовым институтами) были в состоянии участвовать в масштабных инвестиционных проектах и служит проводником долгосрочного, а не чисто спекулятивного иностранного капитала.
Условия рекапитализации российских банков
В нынешних российских условиях государство не сможет в значительных масштабах выкупать активы у банков, в частности, из-за бюджетных ограничений. Одним из главных способов капитализации, видимо, станет предоставление банкам кредитов под залог контрольных пакетов акций или приобретение государством (АРКО, РФФИ, Банком России) таких пакетов акций. Такой путь таит в себе угрозу постепенной национализации определенной части российской банковской системы. Очевидно, что такое развитие событий не укрепит в долгосрочном плане банковскую систему страны. Государство же должно избежать угрозы последующего финансирования как старых, так и новых убытков банков. Реприватизация старых банков, реструктурирование их активов, ускоренное укрепление "второго эшелона" банков могло бы реально расширить набор инструментов, используемых для оздоровления банковского сектора.
Государству вряд ли удастся привлечь значительные средства от собственников банков или новых инвесторов для рекапитализации банковской системы. В российской экономике явно не хватает внутренних накоплений и, следовательно, ограничена ресурсная база для инвестиций. Важную роль играет также тот факт, что в России высокая концентрация прав собственности приводит к ситуации, когда "51 процент равен ста, а 49 - нулю". Исходя из этого, собственники, не обладающие правами реального контроля за деятельностью банка, вряд ли согласятся участвовать в наращивании его собственного капитала. Нельзя также сбрасывать со счетов низкую инвестиционную привлекательность российской экономики, что служит тормозом и для национальных, и для иностранных инвестиций. В этих условиях Банк России должен попытаться более активно использовать предоставленные ему законодательством инструменты принуждения. В частности, ЦБ должен потребовать от акционерных собраний банков списания убытков, образовавшихся по итогам 1998 г. за счет уставного капитала, и ввести ограничения на выплату дивидендов в банках, утративших существенную часть своего капитала на несколько лет вперед.
Государство не определилось пока в вопросе об источниках средств для осуществления программы рекапитализации банковской системы. В бюджете на 1999 г. эта проблема обходится молчанием, за исключением финансирования Банком России создания АРКО. Переговоры с международными финансовыми организациями (Мировой банк, ЕБРР) находятся в начальной стадии. С учетом ограниченности средств, которые эти организации могут выделить России вообще, предоставление, например, 400 млн. долл. в счет суверенного долга (то есть порядка 10 млрд. рублей) никак не решит масштабной проблемы рекапитализации. Получение средств в счет суверенного долга с передачей в конечном итоге частным банкам на восстановление собственного капитала непростая юридическая процедура (и политическая проблема) и, видимо, потребует одобрения Думой в год выборов.
В результате едва ли не единственным источником может выступать Банк России. Такой подход может столкнуться с ограничениями, связанными с обязательствами Правительства перед международными организациями по регулированию денежной и банковской системы, уровню бюджетного дефицита.
Пока весьма вероятным выглядит сценарий, в рамках которого поддержка избранных банков "на плаву" будет осуществляться государством либо за счет направления через эти банки потоков бюджетных средств (предоставление прямо или по тендеру какого-либо бизнеса), либо за счет предоставления им кредитов Банком России. Очевидно, что ни то, ни другое не решает задачу рекапитализации.
В условиях России наиболее целесообразным представляется поддержка, предполагающая передачу банкам государственных ценных бумаг в обмен на плохие долги или долю в уставном капитале, что дополнительно будет способствовать восстановлению финансовых рынков. Выпуск последних в идеале не будет означать увеличения нагрузки на бюджет, поскольку в обмен государство получит долю в капитале банков и соответственно дивиденды по результатам работы. Цена этой операции для бюджета появится только в случае последующего банкротства банка. С целью развития и расширения операций кредитования реального сектора экономики возможно предоставление государственных гарантий. Вопрос в том, чтобы найти оптимальный уровень и форму участия государства в работе банка. С одной стороны, необходимо обеспечить контроль над расходованием целевых средств, с другой стороны, дать банку возможность эффективно работать, а не быть "на коротком поводке" у государственных структур.
Учитывая специфику положения страны, необходимо рассматривать не только потребности, но и возможности поддержки со стороны государства. Признание приоритетности проблемы было первым важным шагом. При этом совершенно ясно, что на сегодняшний день бюджет не в состоянии обеспечить в полной мере финансирование процесса реструктуризации. Тем не менее, финансовое участие государства в этом процессе на основе компромисса потребностей и возможностей представляется абсолютно необходимым. Речь идет о масштабном компромиссе (между различными целями экономической политики) с целью решения ключевой проблемы восстановления экономического роста и обеспечения кредитования инвестиционного процесса.
В этом отношении правительству и ЦБ необходимо создать атмосферу доверия в стране и в мире к своим намерениям по восстановлению банковской системы. Это можно осуществить как через активную роль Банка России, так в особенности через укрепление Агентства по реструктуризации кредитных организаций.
Традиционно, по крайней мере со времен Великой депрессии, государство вынуждено создавать специальную организацию, на которую возлагается проведение санации банковской системы. Выделение средств со стороны государства Агентству должно повысить доверие к политике Правительства, усилить авторитет и эффективность работы самого АРКО, способствовать привлечению финансовых ресурсов из альтернативных источников. Правительство фактически заявило о своих намерениях реструктурировать банковскую систему в рамках общепринятых подходов, создав АРКО и дав ему начальный капитал, размер которого конечно существенно уступает реальным потребностям банковской системы. В условиях жестких требований международных организаций по бюджетному дефициту Правительству трудно обеспечить массированные вливания в АРКО. Однако в данном случае важна устойчивость, ясность перспектив и уверенность, что АРКО располагает техническими возможностями и финансовыми ресурсами для решения наиболее острых и срочных проблем банковского сектора.
Фактически любая Программа реструктуризации банковской системы должна предусматривать укрепление и развитие функций ЦБ и АРКО. Возможный после президентских выборов экономический подъем не должен застать государство врасплох с банковской системой, неадекватной потребностям развития экономики. Это предполагает регулярное, устойчивое (даже при ограниченных масштабах) выделение бюджетных средств в различных формах на нужды реструктуризации и рекапитализации банковской системы. В этих целях могут использоваться и кредиты ЦБ, и гарантии государства и определенный объем бюджетных средств.
Мировая практика показывает, что капитализация должна сопровождаться весьма жесткими требованиями к банкам с тем, чтобы исключить проведение ими рискованных операций, неоправданное удовлетворение интересов акционеров и менеджеров. Вместе с тем, опыт многих стран свидетельствует о том, что отказ от капитализации банков или недостаточная капитализация неизбежно вызовут необходимость вновь вернуться к этой проблеме через короткое время. Не располагая достаточным капиталом, банковская система будет не в состоянии в условиях экономического подъема развернуть масштабные операции, и прежде всего кредитование предприятий реального сектора.
Если не произойдет рекапитализации российской банковской системы, возможности развития финансового сектора и экономики России в целом будут крайне ограничены. При недостаточном уровне капитализации банковская система уже в ближайшие годы может столкнуться с новым, еще более тяжелым, чем нынешний, кризисом. Возможность этого наглядно подтверждает опыт целого ряда стран Латинской Америки (Аргентина, Бразилия, Венесуэла, Мексика, Чили).
Рекапитализация банков является непременным условием их участия в системе защиты вкладов населения, включая взносы в специальный фонд. Вопрос о создании такой системы крайне актуален для России, учитывая необходимость восстановления доверия к банковскому сектору и активизации его роли в привлечении сбережений населения.
Потенциальные источники и размеры финансирования
Финансирование деятельности АРКО по необходимости должно носить смешанный характер с обязательным включением денежных средств, векселей и облигаций под государственные гарантии и других инструментов. Потенциально финансирование может осуществляться из следующих источников:
1) средства государственного бюджета;
2) целевые выпуски облигаций Минфина;
3) кредиты ЦБ;
4) собственные долговые заимствования АРКО;
5) кредиты международных финансовых организаций;
6) новый налог на все или отдельные виды финансовых операций;
7) взносы действующих коммерческих банков в создаваемую систему страхования депозитов или новый Фонд реструктуризации;
8) кредиты в рамках согласованной инвестиционной программы от институтов, приобретающих реструктурированные АРКО банки.
Статус АРКО предполагает, что выпускаемые им долговые обязательства должны обеспечиваться собственными средствами Агентства и/или государственными гарантиями. Соответственно, объемы эмиссии долговых обязательств АРКО должны быть согласованы с возможностями бюджета года их погашения.
В перечень долговых обязательств АРКО могут входить облигации и векселя. Необходимо учитывать, что обычно эмиссия облигаций носит более длительный характер по сравнению с выпуском векселей, требует предварительной регистрации проспекта эмиссии. В случае АРКО как государственной корпорации может потребоваться принятие отдельного закона, регламентирующего выпуск ее облигаций. Обычно облигации выпускаются с целью привлечения долгосрочных ресурсов. В свою очередь, векселя более удобны для непосредственной работы с проблемными банками, поскольку могут выписываться на любую конкретную сумму и срок. Выпуск векселей имеет следующие особенности:
* все векселя имеют бумажную форму и, соответственно, операции с векселями отличаются более высокой степенью угрозы мошенничества;
* в России для практики обращения коммерческих векселей характерно их активное применение в "обходных" финансовых схемах и отсутствие единой инфраструктуры;
* вопрос выпуска векселей государственными учреждениями в законодательстве практически не отражен.
Эмитируемые векселя могут быть использованы АРКО для предоставления проблемным банкам вексельных кредитов и выкупа неликвидных банковских активов. Оба варианта подразумевают, что векселя АРКО могут в дальнейшем быть использованы проблемными банками на вторичном рынке для получения реальных финансовых ресурсов. Основные проблемы, возникающие при проведении Агентством подобных операций, касаются (а) низкой начальной ликвидности вторичного рынка векселей; (б) возможного конфликта интересов между целями АРКО, с одной стороны, и собственниками/акционерами, кредиторами и менеджерами проблемного банка, с другой.
В качестве средства повышения ликвидности векселей АРКО может быть использована организация Банком России их переучета, проведение с ними сделок "репо" и прием в качестве обеспечения для выдаваемых кредитов. Для облегчения контроля и предотвращения возможных злоупотреблений сфера обращения векселей должна быть максимально ограничена. Условия получения проблемными банками кредитов АРКО могут включать в себя:
1) формальные требования к размеру банка и величине нормативов;
2) предварительное обслуживание кредитов, ранее предоставленных ЦБ;
3) достижение договоренности с кредиторами о реструктуризации задолженности;
4) увеличение собственного капитала за счет средств собственников/акционеров;
5) предоставление банком, его собственниками/акционерами и/или кредиторами обеспечения, в том числе в виде пакета акций банка или его управляющей компании;
6) солидарную ответственность собственников/акционеров за возврат кредита;
7) целевой характер использования полученных средств.
При выкупе за счет векселей неликвидных активов у банков в тех случаях, когда это возможно, векселя могут быть переданы самому банку в доверительное управление. При этом предоставляемые банку векселя АРКО могут выписываться на различные сроки, определяя тем самым график реализации неликвидных активов. Разделение ответственности между государством в лице АРКО и собственниками/акционерами банков, которым оказывается финансовая поддержка, позволит снизить объем использования государственных ресурсов и ограничить неизбежно возникающие моральные издержки государственной помощи частному сектору.
В разгар банковского кризиса осенью 1998 г. расходы на реструктуризацию банковской системы оценивались в 100-110 млрд. рублей. Исходя из благоприятного сценария, в соответствии с которым в предстоящий период двойных выборов в российской экономике не произойдет заметного спада, а после президентских выборов летом 2000 г. может начаться экономический рост, на восстановление банковской системы потребуется 60-70 млрд. рублей в виде прямого финансирования деятельности Агентства. Кроме того, необходимы гарантии Правительства по векселям или облигациям, выпускаемым АРКО в целях капитализации отобранных банков.
Признание Правительством необходимости финансирования деятельности АРКО нашло свое отражение в проекте Федерального закона "О федеральном бюджете на 2000 год" (Статья 90), представленном в Государственную Думу. Согласно законопроекту, АРКО получит средства от погашения налоговой задолженности банков, проходящих процедуру реструктуризации, право на которую ему должно переуступить Министерство финансов. Формально сумма задолженности коммерческих банков бюджету по налоговым платежам действительно велика и в значительной степени могла бы покрыть потребности АРКО. Однако вряд ли предлагаемый способ будет эффективным, и основных причин здесь две. Первая, для того, чтобы банк начал погашать задолженность, он должен получить сначала средства для своего восстановления и начать зарабатывать прибыль. Вопрос о потенциальных источниках первоначальных вливаний в отобранные проблемные банки так и остается открытым. Второй аспект - АРКО вынуждено будет ориентироваться, прежде всего, на банки с "зависшими" долгами бюджету. Однако отнюдь не все они должны быть реструктурированы, учитывая их сложное финансовое положение. Такой подход навязывает АРКО несвойственную ему роль налоговой полиции, "выбивающей" долги из банков без реальной возможности оказать им содействие.
Учитывая это, финансирование АРКО, хотя бы частично, целесообразно было бы осуществлять через федеральный бюджет путем включения необходимых расходов в одну из предусмотренных бюджетной классификацией статей. К числу таких статей относится, в частности, "Развитие рыночной инфраструктуры", которая вполне соответствует сути предполагаемых расходов.
В 2000 г. расходы могли бы распределяться следующим образом:
* 10-12 млрд. рублей в виде нерыночного займа ЦБ РФ,
* 10-15 млрд. рублей как квота АРКО в общей сумме гарантий Правительства РФ на 2000 г.
Можно полагать, что в два последующих года потребуется примерно тот же объем финансирования и только в 2003 г. его можно будут сократить. Регулярность финансирования послужит убедительным доказательством серьезности намерений властей по оздоровлению банковской сектора. Одним из ключевых факторов расходов станет реструктуризация нескольких десятков региональных банков. Ожидается, что такие операции будут стоить не менее четверти миллиарда рублей каждая. Особая задача в силу ее социальной значимости, с которой сталкивается государство - решение вопроса о судьбе крупнейшего проблемного банка СБС-Агро. Необходимые средства на реструктуризацию его огромных обязательств понадобятся уже в 1999-2000 гг.
Банковская система играет ключевую роль в становлении и развитии рыночно ориентированной экономики. Опыт преодоления последствий финансового кризиса большинством стран с развивающимися рынками показал, что они концентрировали свои усилия прежде всего на восстановлении банковского сектора. Россия должна учитывать этот опыт последних лет, если не хочет столкнуться в обозримый период времени с еще более острым кризисом, который может окончательно обрушить банковскую систему страны.
Возможные механизмы рекапитализации банковской системы
Мировой опыт показывает, что значительная потеря капитала банковской системой является неизбежным следствием кризиса. Совокупный капитал банковской системы может быть даже отрицательным (как, например, в Венгрии в 1993 г. и в Болгарии в 1996 г.). Меры по преодолению банковского кризиса всегда включали в себя восстановление капитала, как правило, за счет государства. В некоторых случаях рекапитализация производилась несколько раз (в той же Венгрии в период с 1991 г. по 1994 г. - 4 раза. Существенно, что в результате предпринятых мер соотношение капитала и активов, взвешенных с учетом риска, достигло в Венгрии 18% при рекомендуемых Базельским комитетом по банковскому надзору 8%). Общество, естественно, неохотно несет потери для поддержания банков, которые рассматриваются как "жирные коты" на фоне социальных проблем, особенно в странах с переходной экономикой. В то же время выбор в общем невелик - нормальное функционирование рыночной экономики невозможно без полноценной банковской системы.
Сокращение банковского капитала порождает ряд негативных последствий как для самой банковской системы, так и для экономики в целом. Собственный капитал банка призван демпфировать неизбежно существующую разницу между активами и пассивами банка по срочности. В условиях преобладания в России краткосрочных пассивов без наличия достаточно большого уровня собственного капитала невозможны существенные вложения в любые средне- и долгосрочные активы. По размеру собственного капитала можно судить о масштабах деятельности банка. Достаточность капитала является важной характеристикой надежности любого банка как для вкладчиков, так и для кредиторов. Не случайно большинство банковских нормативов касаются показателей относительных размеров капитала. В условиях сокращения ресурсной базы во время спада и возникновения значительных убытков низкая капитализация дает банку очень немного шансов на выживание.
Одной из важнейших задач в преодолении последствий банковского кризиса является восстановление капитала банковской системы в целом, и отдельных банков, в частности. Существует два источника пополнения капиталов банков: средства собственников, новых или старых, и средства государства. Государство обычно принимает существенное финансовое участие в восстановлении капитала банковской системы. Особенно это характерно для стран с развивающимися рынками. Дело в том, что в нормальной ситуации источником роста капиталов банков является получаемая ими прибыль. После кризисов масштабы деятельности банков резко снижаются, их портфели переполняются проблемными активами, не приносящими доходов. Устойчивое снижение капитала требует от банков уменьшения масштабов деятельности в силу необходимости соблюдения надзорных требований, а это уже чревато резким сжатием не только самого банковского сектора, но и объема финансирования им предприятий реального сектора.
Альтернативной угрозой выступает стремление банков в кратчайшие сроки восстановить свой капитал, что приводит к резкому росту процентной маржи (разрыва в процентных ставках по кредитам и депозитам). Опасность такого хода событий состоит в том, что, с одной стороны, за счёт высоких ставок по кредитам банки переносят бремя восстановления своих капиталов на наиболее здоровые корпорации, которые они кредитуют. С другой стороны, в силу низких процентных ставок по депозитам, сочетающихся с подрывом доверия к банкам вообще, население не стремится к росту организованных сбережений. Рекапитализация банков может проводится в различных формах, направленных на стимулирование определенных видов деятельности. В таблице 1 (см. Приложение) приведены основные методы государственной поддержки коммерческих банков, использовавшиеся разными странами.
Как правило, основным методом восстановления капитала банковской системы за счёт государства является выкуп плохих активов банков за счет бюджета (или центрального банка). Однако такой подход не полностью применим в российских условиях.
Российская банковская система потерпела основные убытки от избыточно взятого на себя валютного риска и от операций с инструментами срочного рынка, а не от предоставления реальному сектору кредитов, которые стали проблемными. В сложившейся ситуации государство столкнется с невозможностью выкупа у значительной части банков плохих активов и увеличения тем самым капитальной базы банков. Государство через специальный орган проводит работу по взысканию или продаже выкупленных активов, пытаясь частично компенсировать свои затраты. В наших условиях государство не в состоянии принять на себя фактически частные долги российских банков, часто нерезидентам, при том огромном внешнем долге, который накоплен к настоящему моменту.
В соответствии с мировой практикой, для поддержания работоспособности банковской системы достаточны средства в размере 5-6% ВВП, что соответствует величине капитала российских банков на начало 1998 г. Потери российской банковской системы оцениваются в размере 2,5% ВВП. Восстановление ее капитала за счет собственных усилий (из ожидаемой прибыли) потребует 5-8 лет.
Необходимо существенно интенсифицировать усилия государственных структур в деле преодоления последствий банковского кризиса. Особенно неотложной представляется работа по выработке Программы рекапитализации российской банковской системы, которая бы содержала в себе критерии отбора банков для поддержки и принципы принятия таких решений, указывала источники средств финансирования, предлагала решение налоговых вопросов, связанных с реструктуризацией и списанием долгов, восстановлением капиталов банков. Программа должна исходить из того, что банковскую систему не восстановишь разовым вливанием средств, что само по себе опасно. Нужен комплекс мер с обязательным усилением банковского надзора, четкими траспарентными правилами доступа к средствам со стороны частных банков. Безупречность менеджмента и персонала (в частности, в период кризиса) была бы естественным требованием со стороны общественности и государства.
Программа должна быть рассчитана на несколько лет (примерно до 2004 года) как минимум. Ее первый этап должен охватывать 1999 - 2000 гг. и включать меры по восстановлению ликвидности банковской системы, укреплению надзора, быстрой ликвидации больных и капитализации здоровых банков. Такая банковская система могла полноценно участвовать вместе с иностранными банками в обеспечении экономического роста, который ожидается в мире и в России в следующем году. По мере улучшения ситуации можно ожидать, что собственные доходы банков позволят им наращивать капитал. Но это не снимет ответственности с государства и ЦБ за укрепление банковской системы, предотвращение рецидивов "ранней переходной лихорадки", нездоровых банковских спекуляций. Возможно, что определенные меры по укреплению капитальной базы потребуются и в дальнейшем с тем, чтобы банки (наряду с более слабыми пока небанковскими финансовым институтами) были в состоянии участвовать в масштабных инвестиционных проектах и служит проводником долгосрочного, а не чисто спекулятивного иностранного капитала.
Условия рекапитализации российских банков
В нынешних российских условиях государство не сможет в значительных масштабах выкупать активы у банков, в частности, из-за бюджетных ограничений. Одним из главных способов капитализации, видимо, станет предоставление банкам кредитов под залог контрольных пакетов акций или приобретение государством (АРКО, РФФИ, Банком России) таких пакетов акций. Такой путь таит в себе угрозу постепенной национализации определенной части российской банковской системы. Очевидно, что такое развитие событий не укрепит в долгосрочном плане банковскую систему страны. Государство же должно избежать угрозы последующего финансирования как старых, так и новых убытков банков. Реприватизация старых банков, реструктурирование их активов, ускоренное укрепление "второго эшелона" банков могло бы реально расширить набор инструментов, используемых для оздоровления банковского сектора.
Государству вряд ли удастся привлечь значительные средства от собственников банков или новых инвесторов для рекапитализации банковской системы. В российской экономике явно не хватает внутренних накоплений и, следовательно, ограничена ресурсная база для инвестиций. Важную роль играет также тот факт, что в России высокая концентрация прав собственности приводит к ситуации, когда "51 процент равен ста, а 49 - нулю". Исходя из этого, собственники, не обладающие правами реального контроля за деятельностью банка, вряд ли согласятся участвовать в наращивании его собственного капитала. Нельзя также сбрасывать со счетов низкую инвестиционную привлекательность российской экономики, что служит тормозом и для национальных, и для иностранных инвестиций. В этих условиях Банк России должен попытаться более активно использовать предоставленные ему законодательством инструменты принуждения. В частности, ЦБ должен потребовать от акционерных собраний банков списания убытков, образовавшихся по итогам 1998 г. за счет уставного капитала, и ввести ограничения на выплату дивидендов в банках, утративших существенную часть своего капитала на несколько лет вперед.
Государство не определилось пока в вопросе об источниках средств для осуществления программы рекапитализации банковской системы. В бюджете на 1999 г. эта проблема обходится молчанием, за исключением финансирования Банком России создания АРКО. Переговоры с международными финансовыми организациями (Мировой банк, ЕБРР) находятся в начальной стадии. С учетом ограниченности средств, которые эти организации могут выделить России вообще, предоставление, например, 400 млн. долл. в счет суверенного долга (то есть порядка 10 млрд. рублей) никак не решит масштабной проблемы рекапитализации. Получение средств в счет суверенного долга с передачей в конечном итоге частным банкам на восстановление собственного капитала непростая юридическая процедура (и политическая проблема) и, видимо, потребует одобрения Думой в год выборов.
В результате едва ли не единственным источником может выступать Банк России. Такой подход может столкнуться с ограничениями, связанными с обязательствами Правительства перед международными организациями по регулированию денежной и банковской системы, уровню бюджетного дефицита.
Пока весьма вероятным выглядит сценарий, в рамках которого поддержка избранных банков "на плаву" будет осуществляться государством либо за счет направления через эти банки потоков бюджетных средств (предоставление прямо или по тендеру какого-либо бизнеса), либо за счет предоставления им кредитов Банком России. Очевидно, что ни то, ни другое не решает задачу рекапитализации.
В условиях России наиболее целесообразным представляется поддержка, предполагающая передачу банкам государственных ценных бумаг в обмен на плохие долги или долю в уставном капитале, что дополнительно будет способствовать восстановлению финансовых рынков. Выпуск последних в идеале не будет означать увеличения нагрузки на бюджет, поскольку в обмен государство получит долю в капитале банков и соответственно дивиденды по результатам работы. Цена этой операции для бюджета появится только в случае последующего банкротства банка. С целью развития и расширения операций кредитования реального сектора экономики возможно предоставление государственных гарантий. Вопрос в том, чтобы найти оптимальный уровень и форму участия государства в работе банка. С одной стороны, необходимо обеспечить контроль над расходованием целевых средств, с другой стороны, дать банку возможность эффективно работать, а не быть "на коротком поводке" у государственных структур.
Учитывая специфику положения страны, необходимо рассматривать не только потребности, но и возможности поддержки со стороны государства. Признание приоритетности проблемы было первым важным шагом. При этом совершенно ясно, что на сегодняшний день бюджет не в состоянии обеспечить в полной мере финансирование процесса реструктуризации. Тем не менее, финансовое участие государства в этом процессе на основе компромисса потребностей и возможностей представляется абсолютно необходимым. Речь идет о масштабном компромиссе (между различными целями экономической политики) с целью решения ключевой проблемы восстановления экономического роста и обеспечения кредитования инвестиционного процесса.
В этом отношении правительству и ЦБ необходимо создать атмосферу доверия в стране и в мире к своим намерениям по восстановлению банковской системы. Это можно осуществить как через активную роль Банка России, так в особенности через укрепление Агентства по реструктуризации кредитных организаций.
Традиционно, по крайней мере со времен Великой депрессии, государство вынуждено создавать специальную организацию, на которую возлагается проведение санации банковской системы. Выделение средств со стороны государства Агентству должно повысить доверие к политике Правительства, усилить авторитет и эффективность работы самого АРКО, способствовать привлечению финансовых ресурсов из альтернативных источников. Правительство фактически заявило о своих намерениях реструктурировать банковскую систему в рамках общепринятых подходов, создав АРКО и дав ему начальный капитал, размер которого конечно существенно уступает реальным потребностям банковской системы. В условиях жестких требований международных организаций по бюджетному дефициту Правительству трудно обеспечить массированные вливания в АРКО. Однако в данном случае важна устойчивость, ясность перспектив и уверенность, что АРКО располагает техническими возможностями и финансовыми ресурсами для решения наиболее острых и срочных проблем банковского сектора.
Фактически любая Программа реструктуризации банковской системы должна предусматривать укрепление и развитие функций ЦБ и АРКО. Возможный после президентских выборов экономический подъем не должен застать государство врасплох с банковской системой, неадекватной потребностям развития экономики. Это предполагает регулярное, устойчивое (даже при ограниченных масштабах) выделение бюджетных средств в различных формах на нужды реструктуризации и рекапитализации банковской системы. В этих целях могут использоваться и кредиты ЦБ, и гарантии государства и определенный объем бюджетных средств.
Мировая практика показывает, что капитализация должна сопровождаться весьма жесткими требованиями к банкам с тем, чтобы исключить проведение ими рискованных операций, неоправданное удовлетворение интересов акционеров и менеджеров. Вместе с тем, опыт многих стран свидетельствует о том, что отказ от капитализации банков или недостаточная капитализация неизбежно вызовут необходимость вновь вернуться к этой проблеме через короткое время. Не располагая достаточным капиталом, банковская система будет не в состоянии в условиях экономического подъема развернуть масштабные операции, и прежде всего кредитование предприятий реального сектора.
Если не произойдет рекапитализации российской банковской системы, возможности развития финансового сектора и экономики России в целом будут крайне ограничены. При недостаточном уровне капитализации банковская система уже в ближайшие годы может столкнуться с новым, еще более тяжелым, чем нынешний, кризисом. Возможность этого наглядно подтверждает опыт целого ряда стран Латинской Америки (Аргентина, Бразилия, Венесуэла, Мексика, Чили).
Рекапитализация банков является непременным условием их участия в системе защиты вкладов населения, включая взносы в специальный фонд. Вопрос о создании такой системы крайне актуален для России, учитывая необходимость восстановления доверия к банковскому сектору и активизации его роли в привлечении сбережений населения.
Потенциальные источники и размеры финансирования
Финансирование деятельности АРКО по необходимости должно носить смешанный характер с обязательным включением денежных средств, векселей и облигаций под государственные гарантии и других инструментов. Потенциально финансирование может осуществляться из следующих источников:
1) средства государственного бюджета;
2) целевые выпуски облигаций Минфина;
3) кредиты ЦБ;
4) собственные долговые заимствования АРКО;
5) кредиты международных финансовых организаций;
6) новый налог на все или отдельные виды финансовых операций;
7) взносы действующих коммерческих банков в создаваемую систему страхования депозитов или новый Фонд реструктуризации;
8) кредиты в рамках согласованной инвестиционной программы от институтов, приобретающих реструктурированные АРКО банки.
Статус АРКО предполагает, что выпускаемые им долговые обязательства должны обеспечиваться собственными средствами Агентства и/или государственными гарантиями. Соответственно, объемы эмиссии долговых обязательств АРКО должны быть согласованы с возможностями бюджета года их погашения.
В перечень долговых обязательств АРКО могут входить облигации и векселя. Необходимо учитывать, что обычно эмиссия облигаций носит более длительный характер по сравнению с выпуском векселей, требует предварительной регистрации проспекта эмиссии. В случае АРКО как государственной корпорации может потребоваться принятие отдельного закона, регламентирующего выпуск ее облигаций. Обычно облигации выпускаются с целью привлечения долгосрочных ресурсов. В свою очередь, векселя более удобны для непосредственной работы с проблемными банками, поскольку могут выписываться на любую конкретную сумму и срок. Выпуск векселей имеет следующие особенности:
* все векселя имеют бумажную форму и, соответственно, операции с векселями отличаются более высокой степенью угрозы мошенничества;
* в России для практики обращения коммерческих векселей характерно их активное применение в "обходных" финансовых схемах и отсутствие единой инфраструктуры;
* вопрос выпуска векселей государственными учреждениями в законодательстве практически не отражен.
Эмитируемые векселя могут быть использованы АРКО для предоставления проблемным банкам вексельных кредитов и выкупа неликвидных банковских активов. Оба варианта подразумевают, что векселя АРКО могут в дальнейшем быть использованы проблемными банками на вторичном рынке для получения реальных финансовых ресурсов. Основные проблемы, возникающие при проведении Агентством подобных операций, касаются (а) низкой начальной ликвидности вторичного рынка векселей; (б) возможного конфликта интересов между целями АРКО, с одной стороны, и собственниками/акционерами, кредиторами и менеджерами проблемного банка, с другой.
В качестве средства повышения ликвидности векселей АРКО может быть использована организация Банком России их переучета, проведение с ними сделок "репо" и прием в качестве обеспечения для выдаваемых кредитов. Для облегчения контроля и предотвращения возможных злоупотреблений сфера обращения векселей должна быть максимально ограничена. Условия получения проблемными банками кредитов АРКО могут включать в себя:
1) формальные требования к размеру банка и величине нормативов;
2) предварительное обслуживание кредитов, ранее предоставленных ЦБ;
3) достижение договоренности с кредиторами о реструктуризации задолженности;
4) увеличение собственного капитала за счет средств собственников/акционеров;
5) предоставление банком, его собственниками/акционерами и/или кредиторами обеспечения, в том числе в виде пакета акций банка или его управляющей компании;
6) солидарную ответственность собственников/акционеров за возврат кредита;
7) целевой характер использования полученных средств.
При выкупе за счет векселей неликвидных активов у банков в тех случаях, когда это возможно, векселя могут быть переданы самому банку в доверительное управление. При этом предоставляемые банку векселя АРКО могут выписываться на различные сроки, определяя тем самым график реализации неликвидных активов. Разделение ответственности между государством в лице АРКО и собственниками/акционерами банков, которым оказывается финансовая поддержка, позволит снизить объем использования государственных ресурсов и ограничить неизбежно возникающие моральные издержки государственной помощи частному сектору.
В разгар банковского кризиса осенью 1998 г. расходы на реструктуризацию банковской системы оценивались в 100-110 млрд. рублей. Исходя из благоприятного сценария, в соответствии с которым в предстоящий период двойных выборов в российской экономике не произойдет заметного спада, а после президентских выборов летом 2000 г. может начаться экономический рост, на восстановление банковской системы потребуется 60-70 млрд. рублей в виде прямого финансирования деятельности Агентства. Кроме того, необходимы гарантии Правительства по векселям или облигациям, выпускаемым АРКО в целях капитализации отобранных банков.
Признание Правительством необходимости финансирования деятельности АРКО нашло свое отражение в проекте Федерального закона "О федеральном бюджете на 2000 год" (Статья 90), представленном в Государственную Думу. Согласно законопроекту, АРКО получит средства от погашения налоговой задолженности банков, проходящих процедуру реструктуризации, право на которую ему должно переуступить Министерство финансов. Формально сумма задолженности коммерческих банков бюджету по налоговым платежам действительно велика и в значительной степени могла бы покрыть потребности АРКО. Однако вряд ли предлагаемый способ будет эффективным, и основных причин здесь две. Первая, для того, чтобы банк начал погашать задолженность, он должен получить сначала средства для своего восстановления и начать зарабатывать прибыль. Вопрос о потенциальных источниках первоначальных вливаний в отобранные проблемные банки так и остается открытым. Второй аспект - АРКО вынуждено будет ориентироваться, прежде всего, на банки с "зависшими" долгами бюджету. Однако отнюдь не все они должны быть реструктурированы, учитывая их сложное финансовое положение. Такой подход навязывает АРКО несвойственную ему роль налоговой полиции, "выбивающей" долги из банков без реальной возможности оказать им содействие.
Учитывая это, финансирование АРКО, хотя бы частично, целесообразно было бы осуществлять через федеральный бюджет путем включения необходимых расходов в одну из предусмотренных бюджетной классификацией статей. К числу таких статей относится, в частности, "Развитие рыночной инфраструктуры", которая вполне соответствует сути предполагаемых расходов.
В 2000 г. расходы могли бы распределяться следующим образом:
* 10-12 млрд. рублей в виде нерыночного займа ЦБ РФ,
* 10-15 млрд. рублей как квота АРКО в общей сумме гарантий Правительства РФ на 2000 г.
Можно полагать, что в два последующих года потребуется примерно тот же объем финансирования и только в 2003 г. его можно будут сократить. Регулярность финансирования послужит убедительным доказательством серьезности намерений властей по оздоровлению банковской сектора. Одним из ключевых факторов расходов станет реструктуризация нескольких десятков региональных банков. Ожидается, что такие операции будут стоить не менее четверти миллиарда рублей каждая. Особая задача в силу ее социальной значимости, с которой сталкивается государство - решение вопроса о судьбе крупнейшего проблемного банка СБС-Агро. Необходимые средства на реструктуризацию его огромных обязательств понадобятся уже в 1999-2000 гг.
Банковская система играет ключевую роль в становлении и развитии рыночно ориентированной экономики. Опыт преодоления последствий финансового кризиса большинством стран с развивающимися рынками показал, что они концентрировали свои усилия прежде всего на восстановлении банковского сектора. Россия должна учитывать этот опыт последних лет, если не хочет столкнуться в обозримый период времени с еще более острым кризисом, который может окончательно обрушить банковскую систему страны.