Страница:
Данный коэффициент мы определим как "коэффициент влияния". Направленность изменения коэффициентов показывает Таблица 15.
Таблица 15. Коэффициенты входа, выхода и влияния
1992
1993
1994
1995
1996
1997
Коэффициент "входа", % к предыдущему году
Все безработные
109
106
94
94
94
официальные
150
187
131
107
80
незарегистрированные
104
91
80
86
105
Коэффициент "выхода", % к предыдущему году
Все безработные
90
80
72
81
83
официальные
27
103
77
90
93
незарегистрированные
97
76
69
73
76
Коэффициент "влияния"
Все безработные
-0,003
-0,002
-0,012
-0,011
-0,012
-0,014
официальные
-0,001
-0,002
-0,006
-0,007
-0,002
0,006
незарегистрированные
-0,000
-0,001
-0,006
-0,003
-0,011
-0,029
Во-первых, после периода роста коэффициента входа в первые годы кризиса произошло его снижение. Данное обстоятельство можно оценить как положительную тенденцию, сокращающую потенциальную безработицу. Коэффициенты входа, рассчитанные для официальной безработицы, имели иную динамику. Основная причина нарастания значения коэффициента - привыкание населения к службе занятости и связанное с ним предпочтение пройти официальную регистрацию. По этой причине происходило перераспределение безработных между "официальными" и не прошедшими регистрацию.
Во-вторых, в течение всего переходного периода повысить значение "коэффициента выхода" не удалось для всех групп безработных. С одной стороны, сказалась узость спроса на рабочую силу, но, с другой стороны, такая динамика показателя может характеризовать и неудачу государственной политики расширения предложения рабочих мест.
В-третьих, в результате неудачи в сдерживании "коэффициента входа" и "увеличении коэффициента выхода" параметры результирующего "коэффициента влияния" также были неблагоприятными. Его отрицательное значение показывает преобладание неблагоприятных факторов над возможностями по их нейтрализации.
Правда, в период экономического спада тактическая задача может быть сформулирована как постепенное снижение влияния негативных факторов, то есть постепенное приближение "коэффициента влияния" к нейтральному нулевому значению. В таком случае значение имеют не только собственно "коэффициенты влияния", но и их динамика (см. Рисунок 3). После некоторой стабилизации "коэффициентов влияния" (для всех безработных) в 1994-96гг. началось новое его сокращение, что свидетельствует о тенденции, противоречащей целевой установке. В целом можно сделать вывод, что способность экономики и государственной политики создать более благоприятные условия для занятости в предшествующие годы успеха не имели.
На этом фоне обращает на себя внимание, что динамика "коэффициентов влияния", рассчитанных для официальной безработицы, имела более благоприятную направленность, чем для тех, кто не прошел регистрацию. Можно предположить, что программы службы занятости стали более позитивно влиять на зарегистрированную безработицу, чем общее состояние рынка труда - на безработных, не обратившихся к службе занятости.
В 1997г. "коэффициент влияния" на официальную безработицу впервые принял положительное значение. Но связывать это факт с тем, что служба занятости "преодолела" отрицательное влияние внешней среды было бы преждевременным.
Рисунок 3. Динамика "коэффициентов влияния" на безработицу
Выход из официальной безработицы может характеризоваться как эффективными действиями службы занятости, так и отсутствием результативной помощи. Так, невыплата пособий по безработице, сужающиеся возможности по трудоустройству вызовут разочарование и станут стимулом для снятия с учета. Поэтому характеристикой результативности действий службы занятости может служить выход из числа безработных, учитывающий не всех снятых с учета, а только в связи с трудоустройством, выходом на досрочную пенсию и обучением.
Наилучшего соотношения результативного выхода и выхода "по иным причинам" удалось достичь в 1995г. (более 60%). В 1997г. удельный вес результативного выхода снизился до 50%. Поскольку, как отмечалось, именно на этот период приходится активное нарастание дефицита фонда занятости, можно сделать вывод о наличии зависимости между сокращением бюджета на политику занятости и конечной результативностью действий службы занятости.
Ухудшение финансовой ситуации в 1996-97гг. привело к сокращению ряда программ. Среднемесячное число обучающихся безработных сократилось, например, в 1997г. более чем в четыре раза по сравнению с 1995г., участников общественных работ - в 1,4 раза, оформленных на досрочную пенсию - в 3 раза. Правда, несколько возросла (в 1,2 раза) среднемесячная численность граждан, нашедших постоянную работу. Но увеличилась задолженность по выплате пособий по безработице. Данное обстоятельство способствовало снятию с учета "разочарованных" безработных. Половина всего объема выхода из безработицы составил выход "по иным причинам". Произошло вытеснение зарегистрированных безработных в число не прошедших регистрацию15. Численность последних увеличилась, а официально зарегистрированных - сократилась. Естественным результатом этого стало благоприятное изменение "коэффициента результативного влияния" выхода из официальных безработных, так как результаты работы службы занятости стали сопоставляться с меньшей по объему совокупностью безработных, стоящих на учете. Однако позитивное воздействие службы занятости на рынок труда могло оказаться заметнее, если бы не произошло увеличения доли тех, кто вышел из безработных "по иным причинам". Так, поддержание удельного веса этой группы на уровне 1995г. привело бы к тому, что численность покинувших ряды безработных по позитивным причинам, оказалась бы в 1996-97гг. на 30-40% больше. В свою очередь "коэффициент результативного влияния" к 1997г. достиг бы более заметного положительного значения.
Общий вывод может состоять в том, что неблагоприятная общая экономическая ситуация не оставляла надежды на смягчение ситуации на рынке труда. Одновременно и частично нейтрализующее влияние государства на ухудшающуюся обстановку использовалось недостаточно и даже сокращалось. Одно из проявлений последнего - снижающаяся роль службы занятости как инструмента государственной политики.
Вытеснение безработных и сокращение программ службы занятости в наиболее затруднительное положение поставило тех, у кого были наибольшие проблемы при самостоятельном поиске рабочего места, и кто едва ли сможет без помощи государства сохранить контакт с рынком труда. Одно из наиболее опасных следствий таких процессов - негативные перемены в продолжительности безработицы.
5. Эффективная служба занятости: некоторые современные подходы
Как уже отмечалось, потенциальные возможности службы занятости в России по ряду причин недоиспользованы. Ее позитивное влияние на рынок труда даже в условиях экономического спада может быть повышено. Помимо таких внешних обстоятельств, как ограниченное число имеющихся вакансий, ухудшающееся финансовое положение Фонда занятости, ведущее к сокращению активных программ, имеются и другие, внутренние факторы, активизация которых позволит мобилизовать дополнительные резервы повышения эффективности ее деятельности.
5.1 Интеграция ядра функций службы занятости
Один из наиболее мощных институциональных факторов, влияющий на эффективность пассивной и активной политики, - степень интеграции трех ключевых функций: 1) подбор рабочего места и работника; 2) администрирование выплат пособий по безработице; 3) направление безработных на активные программы. Так как окончательная цель всех трех функции служб занятости состоит в том, чтобы реинтегрировать безработного в работу настолько быстро, насколько возможно, важно принять во внимание взаимодействия между ними:
* тесная координация между подбором работы и выплатой пособий необходима, чтобы эффективно применить тест на готовность к работе и, следовательно, выполнить одно из ключевых предварительных условий для возникновения права на пособие;
* тесная координация между посредничеством в поиске работы и активными программами необходима, чтобы гарантировать, что безработный может приобретать признаки, необходимые для заполнения доступных вакансий;
* тесная координация между выплатами пособий и активными программами необходима, чтобы избежать долгосрочной зависимости от получения пособия и участия в программах для единственной цели возобновления прав на пособие.
Единство трех основных функций - это преднамеренный отход от представления16, что желательно отделить принудительную функцию контроля над пособиями от "положительных" функций - консультирование, помощь в поиске работы и направление на активные программы. Такое изменение парадигмы основано на опыте противодействия безработице, которое стало структурной проблемой, особенно в странах с щедрым денежным пособием.
В России служба занятости изначально создавалась как институт, объединяющий все три основные функции. Тем не менее, необходимо еще раз подчеркнуть, что многие страны, ранее следовавшие путем разделения функций, сегодня меняют свои концепции. Данное обстоятельство существенно потому, что в последнее время вновь начинает подниматься вопрос об ограничении политики на российском рынке труда только выплатой пособий по безработице и о передаче функций по управлению выплатами пособий по безработице социальным службам. Услуги, связанные с посредничеством в трудоустройстве, и ряд активных программ принято считать расходами службы занятости "на саму себя". Поэтому ежегодно предпринимаются попытки сократить как расходы на "содержание службы занятости", так и урезать активную часть бюджета фонда занятости. По нашему убеждению, подобные действия являются грубейшей политической и экономической ошибкой.
5.2 Политика вмешательства в течение периода безработицы
Характер этого вмешательства должен различаться в начале периода безработицы от мер, требуемых после многих месяцев безработицы. С одной стороны, большая часть безработных способна в короткие сроки найти работу, минуя дорогостоящие программы. С другой стороны, например, неэффективно направлять квалифицированного работника, находящегося в состоянии безработицы, на одну или две недели участия в общественных работах. Аналогично, едва ли после 12 месяцев безработицы курс обучения по подготовке резюме расширит возможности занятости.
К сожалению, опыт показывает, что выбор "какое средство в какой момент" является обычно не результатом сознательного выбора политики, а результатом смеси установленных правил и методов, унаследованных из прошлого.
Наиболее результативным было бы предложение интенсивной помощи в поиске работы на индивидуальном уровне уже на ранней стадии безработицы. Но с большими притоками в безработицу такой помощью обеспечивать всех безработных слишком дорого. Следовательно, важно выбрать тех безработных, кто больше всего нуждается в помощи. По этой причине многие страны используют сегодня так называемое "профилирование" искателей работы, чтобы идентифицировать находящихся в опасности стать долгосрочным безработным.
Первая регистрация ищущих работу в службе занятости - критический момент в истории периода безработицы. В России, где служба занятости рассматривается как универсальный поставщик государственных услуг соискателям работы, всем безработным предлагается широкий диапазон обучения и мер помощи в поиске работы сразу после регистрации в службе занятости. Безработные могут пользоваться этими услугами независимо от того, находятся они в группе риска стать долгосрочными безработными, или нет.
Однако раннее вмешательство как универсальную услугу в широком масштабе становится все сложнее реализовывать в условиях высокой и постоянной безработицы и из-за ограничений ресурсов. Следовательно, всегда существует дилемма, в которой необходимо выбрать между меньшим количеством ранних вмешательств, заканчивающихся усилением проблемы долгосрочной безработицы, с одной стороны, и, с другой, - более ранним началом вмешательств и более высоким бюджетом службы занятости. Поэтому необходимо решать, во-первых, кому из безработных нужно предложить такие услуги и, во-вторых, должны ли такие ранние вмешательства быть добровольными или обязательными для членов целевых групп (правом или обязательством). Обычно применяются два метода выбора. Выбор может иметь место или на основе вопросов, раскрывающих специфическую характеристику безработного человека, или на основе более сложного подхода, который принимает во внимание несколько факторов риска через методы профилирования. Может быть применен формальный способ профилирования, основанный на статистических методах, или менее формальный, на основе мнения опытного персонала службы занятости, или комбинация обоих подходов. Например, в Швеции в основном полагаются на профилирование через мнение персонала, в Соединенных Штатах - на формальные методы, в Австралии на комбинации обоих.
Индивидуальная работа становится более важной и срочной с возрастающей продолжительностью периода безработицы. Продолжительность безработицы может рассматриваться как процесс самовыбора, который, в конечном счете, делает профилирование избыточным. Те, кто имеют трудовые проблемы, дрейфует в долгосрочную безработицу, в то время как другие будут выходить из безработицы и приобретать работу. Когда существует риск самовыбора безработицы, важно установить диагноз фактических проблем, с которыми сталкивается долгосрочный безработный и сделать оценку восстановления его потенциала конкурентоспособности на рынке труда. Это может быть установлено глубокими интервью, а если необходимо, то несколькими из них, и действиями, соответствующими потребностям и возможностям безработных.
Рассмотрим классификацию ищущих работу, состоящую из трех групп (в ее основании - техника профилирования): (i) готовые к работе и не находятся в опасности стать долгосрочным безработным; (ii) те, кто в опасности, но оценены как готовые к работе; (iii) те, кто в опасности и оценены как не готовые к работе.
Группа (i) не требует целевой помощи. Сокращению периода поиска работы мог бы способствовать доступ к информации о вакансиях. Группе (ii) требуется немедленная поддержка в виде помощи поиска работы (подготовки резюме, доступ к телефону и факсу, клубы ищущих работу и т.д.). Такие действия могли бы быть оправданы из-за относительно низких затрат и положительных результатов этих мер, даже если некоторые работники могли бы найти работу в любом случае. Только группа (iii) могла бы рассматриваться для немедленного направления на программы занятости и обучения.
Правда, степень точности прогнозирования риска долгосрочной безработицы в начале периода безработицы в настоящее время не достаточно высока. Тем не менее, учитывая дороговизну обучения и программ занятости, вероятностное определение групп повышенного риска кажется более оправданным, чем ожидание момента, когда не станет известно достоверно, что потенциальные участники этих программ имеют серьезные проблемы.
В какой момент времени (немедленно, после 3 месяцев, после 6 месяцев) может быть применено первое глубокое интервью для безработных, находящихся в группах (i) и (ii)?
Это - вопрос имеющихся ресурсов и персонала, а также - объема "входов" в безработицу, размера "запаса" существующей безработицы, особенно долгосрочной. Если ресурсы персонала ограничены, первое углубленное интервью может быть применено только после 3 месяцев безработицы при условии, что большинство ищущих работу, которые относятся к "легко трудоустраиваемым", выйдут из числа безработных. С удлинением периода безработицы (период в 6 месяцев является эталонным во многих странах) интенсивность давления службы занятости на безработного принимать рабочие места ниже их порога ожидания и (или) участвовать в программах обучения должна повыситься. В этот момент им могут быть предоставлены возможности участия в программах "Клуб ищущих работу", разрабатываться "планы поиска работы" и применяться более строгие критерии "подходящей работы". После 12-месячного периода безработицы все три группы сливаются в одну. Необходимой становится переоценка возможностей трудоустройства и обновления планов "поиска работы". Право на пособия по безработице должно устанавливаться в зависимости от участия в любой программе. При этом участие в обучении и программах временной занятости не должно служить простым средством повторной квалификации участников для получения пособий по безработице.
5.3 Краткие выводы
1. С точки зрения влияния на занятость, эффективность макроэкономической политики должна определяться ее позитивным влиянием на способность экономики поддерживать баланс между повышением производительности на стадии подъема и созданием новых рабочих мест для безработных граждан, а также тех, кто впервые или повторно вступает на рынок труда. Повышение и поддержание высокой способности экономики к безинфляционной "генерации занятости" в целом составляет задачу экономической политики.
2. Наличие многочисленных факторов, не связанных с макроэкономическими возможностями для занятости, может сделать бессмысленными попытки стабилизации положения на рынке труда за счет "чистых" экономических мер. Результаты макроэкономических усилий будут находиться в ощутимой зависимости от эффективности трудовой политики. Повышение и поддержание "высокой способности к занятости" рабочей силы, а также поддержка благоприятной "рабочей среды", позволяющей реализовать эту способность и сохранить уже имеющуюся занятость, в целом должно составлять ключевую задачу трудовой политики и политики развития рабочей силы.
3. По мере расширения открытой безработицы, в том числе в связи с оптимизацией фонда рабочего времени, приведения численности работающих к величине "экономически заданного спроса", будет усиливаться значение преодоления открытой безработицы как ключевой составляющей политики на рынке труда. Ее базовая задача - повышение "способности к занятости" безработных граждан. Под повышением "способности к занятости" безработных понимается снятие объективных препятствий (информационных, квалификационных, социальных, психологических и т.д.), мешающих им занять имеющиеся вакансии или генерируемые экономикой новые рабочие места. Основная цель политики противодействия безработице - скорейшее возвращение искателей работы к активному труду, предотвращение их дрейфа в длительную безработицу и социальное исключение.
4. Расширение спроса на рабочую силу, вызванное экономическим оздоровлением, позитивно скажется на тех, кто оставался безработным относительно более короткий период времени. Как правило, данная группа работников, обладающая высокой способностью к занятости, не требует интенсивной помощи со стороны государства. Часто достоверной и обширной информации о наличии в экономике вакансий оказывается достаточным для сокращения периода поиска работы. Однако длительно безработные и те, для кого риск дрейфа в эту группу велик, едва ли смогут воспользоваться плодами экономического роста и самостоятельно найдут новую работу. Именно на эту группу безработных преимущественно и должна быть нацелена политика на рынке труда.
5. Любой шаг в сторону экономических ограничений, направленных на снижение инфляции, которые могут привести к появлению безработицы, должны с самого начала сочетаться с подготовкой выборочных контрмер. Наиболее эффективны такие направления политики в области предложения рабочей силы, как меры по подготовке, поиску работы и трудоустройству, способные в наибольшей степени удовлетворять одновременно требованиям эффективности и справедливости.
6. В настоящее время совокупное влияние на безработицу программ и услуг на рынке труда недостаточно. Россия "проигрывает" по этому показателю не только развитым рыночным странам в период экономического спада, но и большинству стран с переходной экономикой. Недостаточность мер воздействия на "хрупкие" элементы безработицы будет усиливать расслоение работников по степени риска оказаться в числе не работающих длительное время. Концентрация безработицы в отряде безработных длительное время, скорее всего, будет нарастать, что повлечет за собой увеличение либо расходов на политику на рынке труда, либо на меры по социальной поддержке безработных. Вероятно, что социальная изоляция безработных, вызванная недостаточным влиянием государства на рынок труда, будет нарастать.
7. Один из наиболее мощных институциональных факторов, влияющий на эффективность пассивной и активной политики, - интеграция трех ключевых функций: i) подбор рабочего места и работника, ii) администрирование выплат пособий по безработице, и iii) направление безработных на активные программы. В России служба занятости изначально создавалась на основе единства этих трех функций. В дальнейшем это единство следует сохранить.
8. Отечественное законодательство делает доступными услуги и программы службы занятости для всех безработных вне зависимости от риска перехода в длительную безработицу. Такой подход сегодня не оправдан, особенно в условиях нарастающих финансовых ограничений. Необходимо перейти к системе подключения программ, особенно дорогостоящих, в зависимости от продолжительности периода безработицы и риска длительной безработицы.
9. Некоторые активные программы, такие как создание рабочих мест или обучение, могут интерпретироваться как пассивные меры, если они используются или как "временное убежище" для безработных, или как средство повторной квалификации для возобновления права на получение пособия по безработице. Для устранения вероятности подобных ситуаций требуется надежная система внутренней оценки эффективности программ.
10. Каждая из реализуемых программ должна быть результативна в трех ракурсах. Во-первых, программы должны быть полезны на индивидуальном уровне, возвращая конкретного безработного к занятости или сохраняя его контакт с рынком труда. Во-вторых, эффект от программ должен сказываться на целевой группе и на рабочей силе в целом. В-третьих, любые действия должны быть оправданы с точки зрения общественных затрат на них. Предварительная оценка эффективности программ подтверждает, что программы оказывают различное воздействие на индивидуальном, групповом уровне, а также на рынок труда в целом. Один и тот же результат действительно может быть достигнут за счет привлечения разных объемов ресурсов. Необходима более тщательная ориентация программ на целевые группы работников или проблемы рынка труда. Эти группы должны быть максимально четко выделены, а программы ориентированы на те проблемы целевой группы, которые можно решить с помощью реализуемых мер.
1 Рост безработицы может иметь место не только при снижении объемов ВВП, но и при сокращении темпов его роста. В Японии в 1991-93гг. сохранялся рост ВВП, однако его темпы были существенно ниже, чем в предшествовавшие годы. В этот же период не зафиксировано и фактического снижения производительности труда и занятости. Однако эти темпы были недостаточными для покрытия спроса на рабочие места в связи с опережающими темпами роста экономически активного населения. В результате численность безработных увеличилась за 1991-95г. почти в 1,5 раза.
2 Понятно, что этот спрос задавался реальными экономическими, технологическими и другими условиями, характерными для предреформенной экономики России начала 90-х годов.
3 В данном случае мы имеем в виду работников, которые сохраняли связь с работодателем, но эта связь могла носить формальный характер, работники находились в принудительных отпусках или вынужденно отрабатывали неполное рабочее время, не получали заработную плату по экономическим причинам, имели в связи с этим дополнительное занятие и т.д.
4 К данной группе относятся работники, которые отрабатывают неполное рабочее время по экономическим причинам, но обычно работают полное рабочее время, а также те, кто работает частично по причине невозможности найти работу с полным рабочим временем. Вынужденная частичная занятость может возникать по причинам недостатка рабочих мест, соответствующих по продолжительности желаемому, недостатка квалификации для занятия желаемой вакансии или по причине общего недостатка рабочих мест с полным рабочим временем.
5 При этом сделаем два допущения. Во-первых, начало оживления условно отнесем на 1998г. Во-вторых, срок выхода на целевые ориентиры определим в семь лет, то есть он будет соответствовать периоду, примерно равному предшествующему периоду спада.
6 В противном случае заданного роста производительности достичь не удастся.
7 Для стимулирования роста занятости имеется две возможности снижения расходов работодателей, не связанных с заработной платой: сокращение социальных расходов и (или) перемещение социальных расходов (их части), основанных на начислениях, на заработную плату в другие виды налогов. Ни один из вариантов не является быстрым и легко осуществимым. Прежде всего, необходима детальная оценка существующих и планируемых социальных программ с точки зрения их действенности и эффективности, а также жесткой целевой ориентации на поддержку тех, кто в ней реально нуждается.
Таблица 15. Коэффициенты входа, выхода и влияния
1992
1993
1994
1995
1996
1997
Коэффициент "входа", % к предыдущему году
Все безработные
109
106
94
94
94
официальные
150
187
131
107
80
незарегистрированные
104
91
80
86
105
Коэффициент "выхода", % к предыдущему году
Все безработные
90
80
72
81
83
официальные
27
103
77
90
93
незарегистрированные
97
76
69
73
76
Коэффициент "влияния"
Все безработные
-0,003
-0,002
-0,012
-0,011
-0,012
-0,014
официальные
-0,001
-0,002
-0,006
-0,007
-0,002
0,006
незарегистрированные
-0,000
-0,001
-0,006
-0,003
-0,011
-0,029
Во-первых, после периода роста коэффициента входа в первые годы кризиса произошло его снижение. Данное обстоятельство можно оценить как положительную тенденцию, сокращающую потенциальную безработицу. Коэффициенты входа, рассчитанные для официальной безработицы, имели иную динамику. Основная причина нарастания значения коэффициента - привыкание населения к службе занятости и связанное с ним предпочтение пройти официальную регистрацию. По этой причине происходило перераспределение безработных между "официальными" и не прошедшими регистрацию.
Во-вторых, в течение всего переходного периода повысить значение "коэффициента выхода" не удалось для всех групп безработных. С одной стороны, сказалась узость спроса на рабочую силу, но, с другой стороны, такая динамика показателя может характеризовать и неудачу государственной политики расширения предложения рабочих мест.
В-третьих, в результате неудачи в сдерживании "коэффициента входа" и "увеличении коэффициента выхода" параметры результирующего "коэффициента влияния" также были неблагоприятными. Его отрицательное значение показывает преобладание неблагоприятных факторов над возможностями по их нейтрализации.
Правда, в период экономического спада тактическая задача может быть сформулирована как постепенное снижение влияния негативных факторов, то есть постепенное приближение "коэффициента влияния" к нейтральному нулевому значению. В таком случае значение имеют не только собственно "коэффициенты влияния", но и их динамика (см. Рисунок 3). После некоторой стабилизации "коэффициентов влияния" (для всех безработных) в 1994-96гг. началось новое его сокращение, что свидетельствует о тенденции, противоречащей целевой установке. В целом можно сделать вывод, что способность экономики и государственной политики создать более благоприятные условия для занятости в предшествующие годы успеха не имели.
На этом фоне обращает на себя внимание, что динамика "коэффициентов влияния", рассчитанных для официальной безработицы, имела более благоприятную направленность, чем для тех, кто не прошел регистрацию. Можно предположить, что программы службы занятости стали более позитивно влиять на зарегистрированную безработицу, чем общее состояние рынка труда - на безработных, не обратившихся к службе занятости.
В 1997г. "коэффициент влияния" на официальную безработицу впервые принял положительное значение. Но связывать это факт с тем, что служба занятости "преодолела" отрицательное влияние внешней среды было бы преждевременным.
Рисунок 3. Динамика "коэффициентов влияния" на безработицу
Выход из официальной безработицы может характеризоваться как эффективными действиями службы занятости, так и отсутствием результативной помощи. Так, невыплата пособий по безработице, сужающиеся возможности по трудоустройству вызовут разочарование и станут стимулом для снятия с учета. Поэтому характеристикой результативности действий службы занятости может служить выход из числа безработных, учитывающий не всех снятых с учета, а только в связи с трудоустройством, выходом на досрочную пенсию и обучением.
Наилучшего соотношения результативного выхода и выхода "по иным причинам" удалось достичь в 1995г. (более 60%). В 1997г. удельный вес результативного выхода снизился до 50%. Поскольку, как отмечалось, именно на этот период приходится активное нарастание дефицита фонда занятости, можно сделать вывод о наличии зависимости между сокращением бюджета на политику занятости и конечной результативностью действий службы занятости.
Ухудшение финансовой ситуации в 1996-97гг. привело к сокращению ряда программ. Среднемесячное число обучающихся безработных сократилось, например, в 1997г. более чем в четыре раза по сравнению с 1995г., участников общественных работ - в 1,4 раза, оформленных на досрочную пенсию - в 3 раза. Правда, несколько возросла (в 1,2 раза) среднемесячная численность граждан, нашедших постоянную работу. Но увеличилась задолженность по выплате пособий по безработице. Данное обстоятельство способствовало снятию с учета "разочарованных" безработных. Половина всего объема выхода из безработицы составил выход "по иным причинам". Произошло вытеснение зарегистрированных безработных в число не прошедших регистрацию15. Численность последних увеличилась, а официально зарегистрированных - сократилась. Естественным результатом этого стало благоприятное изменение "коэффициента результативного влияния" выхода из официальных безработных, так как результаты работы службы занятости стали сопоставляться с меньшей по объему совокупностью безработных, стоящих на учете. Однако позитивное воздействие службы занятости на рынок труда могло оказаться заметнее, если бы не произошло увеличения доли тех, кто вышел из безработных "по иным причинам". Так, поддержание удельного веса этой группы на уровне 1995г. привело бы к тому, что численность покинувших ряды безработных по позитивным причинам, оказалась бы в 1996-97гг. на 30-40% больше. В свою очередь "коэффициент результативного влияния" к 1997г. достиг бы более заметного положительного значения.
Общий вывод может состоять в том, что неблагоприятная общая экономическая ситуация не оставляла надежды на смягчение ситуации на рынке труда. Одновременно и частично нейтрализующее влияние государства на ухудшающуюся обстановку использовалось недостаточно и даже сокращалось. Одно из проявлений последнего - снижающаяся роль службы занятости как инструмента государственной политики.
Вытеснение безработных и сокращение программ службы занятости в наиболее затруднительное положение поставило тех, у кого были наибольшие проблемы при самостоятельном поиске рабочего места, и кто едва ли сможет без помощи государства сохранить контакт с рынком труда. Одно из наиболее опасных следствий таких процессов - негативные перемены в продолжительности безработицы.
5. Эффективная служба занятости: некоторые современные подходы
Как уже отмечалось, потенциальные возможности службы занятости в России по ряду причин недоиспользованы. Ее позитивное влияние на рынок труда даже в условиях экономического спада может быть повышено. Помимо таких внешних обстоятельств, как ограниченное число имеющихся вакансий, ухудшающееся финансовое положение Фонда занятости, ведущее к сокращению активных программ, имеются и другие, внутренние факторы, активизация которых позволит мобилизовать дополнительные резервы повышения эффективности ее деятельности.
5.1 Интеграция ядра функций службы занятости
Один из наиболее мощных институциональных факторов, влияющий на эффективность пассивной и активной политики, - степень интеграции трех ключевых функций: 1) подбор рабочего места и работника; 2) администрирование выплат пособий по безработице; 3) направление безработных на активные программы. Так как окончательная цель всех трех функции служб занятости состоит в том, чтобы реинтегрировать безработного в работу настолько быстро, насколько возможно, важно принять во внимание взаимодействия между ними:
* тесная координация между подбором работы и выплатой пособий необходима, чтобы эффективно применить тест на готовность к работе и, следовательно, выполнить одно из ключевых предварительных условий для возникновения права на пособие;
* тесная координация между посредничеством в поиске работы и активными программами необходима, чтобы гарантировать, что безработный может приобретать признаки, необходимые для заполнения доступных вакансий;
* тесная координация между выплатами пособий и активными программами необходима, чтобы избежать долгосрочной зависимости от получения пособия и участия в программах для единственной цели возобновления прав на пособие.
Единство трех основных функций - это преднамеренный отход от представления16, что желательно отделить принудительную функцию контроля над пособиями от "положительных" функций - консультирование, помощь в поиске работы и направление на активные программы. Такое изменение парадигмы основано на опыте противодействия безработице, которое стало структурной проблемой, особенно в странах с щедрым денежным пособием.
В России служба занятости изначально создавалась как институт, объединяющий все три основные функции. Тем не менее, необходимо еще раз подчеркнуть, что многие страны, ранее следовавшие путем разделения функций, сегодня меняют свои концепции. Данное обстоятельство существенно потому, что в последнее время вновь начинает подниматься вопрос об ограничении политики на российском рынке труда только выплатой пособий по безработице и о передаче функций по управлению выплатами пособий по безработице социальным службам. Услуги, связанные с посредничеством в трудоустройстве, и ряд активных программ принято считать расходами службы занятости "на саму себя". Поэтому ежегодно предпринимаются попытки сократить как расходы на "содержание службы занятости", так и урезать активную часть бюджета фонда занятости. По нашему убеждению, подобные действия являются грубейшей политической и экономической ошибкой.
5.2 Политика вмешательства в течение периода безработицы
Характер этого вмешательства должен различаться в начале периода безработицы от мер, требуемых после многих месяцев безработицы. С одной стороны, большая часть безработных способна в короткие сроки найти работу, минуя дорогостоящие программы. С другой стороны, например, неэффективно направлять квалифицированного работника, находящегося в состоянии безработицы, на одну или две недели участия в общественных работах. Аналогично, едва ли после 12 месяцев безработицы курс обучения по подготовке резюме расширит возможности занятости.
К сожалению, опыт показывает, что выбор "какое средство в какой момент" является обычно не результатом сознательного выбора политики, а результатом смеси установленных правил и методов, унаследованных из прошлого.
Наиболее результативным было бы предложение интенсивной помощи в поиске работы на индивидуальном уровне уже на ранней стадии безработицы. Но с большими притоками в безработицу такой помощью обеспечивать всех безработных слишком дорого. Следовательно, важно выбрать тех безработных, кто больше всего нуждается в помощи. По этой причине многие страны используют сегодня так называемое "профилирование" искателей работы, чтобы идентифицировать находящихся в опасности стать долгосрочным безработным.
Первая регистрация ищущих работу в службе занятости - критический момент в истории периода безработицы. В России, где служба занятости рассматривается как универсальный поставщик государственных услуг соискателям работы, всем безработным предлагается широкий диапазон обучения и мер помощи в поиске работы сразу после регистрации в службе занятости. Безработные могут пользоваться этими услугами независимо от того, находятся они в группе риска стать долгосрочными безработными, или нет.
Однако раннее вмешательство как универсальную услугу в широком масштабе становится все сложнее реализовывать в условиях высокой и постоянной безработицы и из-за ограничений ресурсов. Следовательно, всегда существует дилемма, в которой необходимо выбрать между меньшим количеством ранних вмешательств, заканчивающихся усилением проблемы долгосрочной безработицы, с одной стороны, и, с другой, - более ранним началом вмешательств и более высоким бюджетом службы занятости. Поэтому необходимо решать, во-первых, кому из безработных нужно предложить такие услуги и, во-вторых, должны ли такие ранние вмешательства быть добровольными или обязательными для членов целевых групп (правом или обязательством). Обычно применяются два метода выбора. Выбор может иметь место или на основе вопросов, раскрывающих специфическую характеристику безработного человека, или на основе более сложного подхода, который принимает во внимание несколько факторов риска через методы профилирования. Может быть применен формальный способ профилирования, основанный на статистических методах, или менее формальный, на основе мнения опытного персонала службы занятости, или комбинация обоих подходов. Например, в Швеции в основном полагаются на профилирование через мнение персонала, в Соединенных Штатах - на формальные методы, в Австралии на комбинации обоих.
Индивидуальная работа становится более важной и срочной с возрастающей продолжительностью периода безработицы. Продолжительность безработицы может рассматриваться как процесс самовыбора, который, в конечном счете, делает профилирование избыточным. Те, кто имеют трудовые проблемы, дрейфует в долгосрочную безработицу, в то время как другие будут выходить из безработицы и приобретать работу. Когда существует риск самовыбора безработицы, важно установить диагноз фактических проблем, с которыми сталкивается долгосрочный безработный и сделать оценку восстановления его потенциала конкурентоспособности на рынке труда. Это может быть установлено глубокими интервью, а если необходимо, то несколькими из них, и действиями, соответствующими потребностям и возможностям безработных.
Рассмотрим классификацию ищущих работу, состоящую из трех групп (в ее основании - техника профилирования): (i) готовые к работе и не находятся в опасности стать долгосрочным безработным; (ii) те, кто в опасности, но оценены как готовые к работе; (iii) те, кто в опасности и оценены как не готовые к работе.
Группа (i) не требует целевой помощи. Сокращению периода поиска работы мог бы способствовать доступ к информации о вакансиях. Группе (ii) требуется немедленная поддержка в виде помощи поиска работы (подготовки резюме, доступ к телефону и факсу, клубы ищущих работу и т.д.). Такие действия могли бы быть оправданы из-за относительно низких затрат и положительных результатов этих мер, даже если некоторые работники могли бы найти работу в любом случае. Только группа (iii) могла бы рассматриваться для немедленного направления на программы занятости и обучения.
Правда, степень точности прогнозирования риска долгосрочной безработицы в начале периода безработицы в настоящее время не достаточно высока. Тем не менее, учитывая дороговизну обучения и программ занятости, вероятностное определение групп повышенного риска кажется более оправданным, чем ожидание момента, когда не станет известно достоверно, что потенциальные участники этих программ имеют серьезные проблемы.
В какой момент времени (немедленно, после 3 месяцев, после 6 месяцев) может быть применено первое глубокое интервью для безработных, находящихся в группах (i) и (ii)?
Это - вопрос имеющихся ресурсов и персонала, а также - объема "входов" в безработицу, размера "запаса" существующей безработицы, особенно долгосрочной. Если ресурсы персонала ограничены, первое углубленное интервью может быть применено только после 3 месяцев безработицы при условии, что большинство ищущих работу, которые относятся к "легко трудоустраиваемым", выйдут из числа безработных. С удлинением периода безработицы (период в 6 месяцев является эталонным во многих странах) интенсивность давления службы занятости на безработного принимать рабочие места ниже их порога ожидания и (или) участвовать в программах обучения должна повыситься. В этот момент им могут быть предоставлены возможности участия в программах "Клуб ищущих работу", разрабатываться "планы поиска работы" и применяться более строгие критерии "подходящей работы". После 12-месячного периода безработицы все три группы сливаются в одну. Необходимой становится переоценка возможностей трудоустройства и обновления планов "поиска работы". Право на пособия по безработице должно устанавливаться в зависимости от участия в любой программе. При этом участие в обучении и программах временной занятости не должно служить простым средством повторной квалификации участников для получения пособий по безработице.
5.3 Краткие выводы
1. С точки зрения влияния на занятость, эффективность макроэкономической политики должна определяться ее позитивным влиянием на способность экономики поддерживать баланс между повышением производительности на стадии подъема и созданием новых рабочих мест для безработных граждан, а также тех, кто впервые или повторно вступает на рынок труда. Повышение и поддержание высокой способности экономики к безинфляционной "генерации занятости" в целом составляет задачу экономической политики.
2. Наличие многочисленных факторов, не связанных с макроэкономическими возможностями для занятости, может сделать бессмысленными попытки стабилизации положения на рынке труда за счет "чистых" экономических мер. Результаты макроэкономических усилий будут находиться в ощутимой зависимости от эффективности трудовой политики. Повышение и поддержание "высокой способности к занятости" рабочей силы, а также поддержка благоприятной "рабочей среды", позволяющей реализовать эту способность и сохранить уже имеющуюся занятость, в целом должно составлять ключевую задачу трудовой политики и политики развития рабочей силы.
3. По мере расширения открытой безработицы, в том числе в связи с оптимизацией фонда рабочего времени, приведения численности работающих к величине "экономически заданного спроса", будет усиливаться значение преодоления открытой безработицы как ключевой составляющей политики на рынке труда. Ее базовая задача - повышение "способности к занятости" безработных граждан. Под повышением "способности к занятости" безработных понимается снятие объективных препятствий (информационных, квалификационных, социальных, психологических и т.д.), мешающих им занять имеющиеся вакансии или генерируемые экономикой новые рабочие места. Основная цель политики противодействия безработице - скорейшее возвращение искателей работы к активному труду, предотвращение их дрейфа в длительную безработицу и социальное исключение.
4. Расширение спроса на рабочую силу, вызванное экономическим оздоровлением, позитивно скажется на тех, кто оставался безработным относительно более короткий период времени. Как правило, данная группа работников, обладающая высокой способностью к занятости, не требует интенсивной помощи со стороны государства. Часто достоверной и обширной информации о наличии в экономике вакансий оказывается достаточным для сокращения периода поиска работы. Однако длительно безработные и те, для кого риск дрейфа в эту группу велик, едва ли смогут воспользоваться плодами экономического роста и самостоятельно найдут новую работу. Именно на эту группу безработных преимущественно и должна быть нацелена политика на рынке труда.
5. Любой шаг в сторону экономических ограничений, направленных на снижение инфляции, которые могут привести к появлению безработицы, должны с самого начала сочетаться с подготовкой выборочных контрмер. Наиболее эффективны такие направления политики в области предложения рабочей силы, как меры по подготовке, поиску работы и трудоустройству, способные в наибольшей степени удовлетворять одновременно требованиям эффективности и справедливости.
6. В настоящее время совокупное влияние на безработицу программ и услуг на рынке труда недостаточно. Россия "проигрывает" по этому показателю не только развитым рыночным странам в период экономического спада, но и большинству стран с переходной экономикой. Недостаточность мер воздействия на "хрупкие" элементы безработицы будет усиливать расслоение работников по степени риска оказаться в числе не работающих длительное время. Концентрация безработицы в отряде безработных длительное время, скорее всего, будет нарастать, что повлечет за собой увеличение либо расходов на политику на рынке труда, либо на меры по социальной поддержке безработных. Вероятно, что социальная изоляция безработных, вызванная недостаточным влиянием государства на рынок труда, будет нарастать.
7. Один из наиболее мощных институциональных факторов, влияющий на эффективность пассивной и активной политики, - интеграция трех ключевых функций: i) подбор рабочего места и работника, ii) администрирование выплат пособий по безработице, и iii) направление безработных на активные программы. В России служба занятости изначально создавалась на основе единства этих трех функций. В дальнейшем это единство следует сохранить.
8. Отечественное законодательство делает доступными услуги и программы службы занятости для всех безработных вне зависимости от риска перехода в длительную безработицу. Такой подход сегодня не оправдан, особенно в условиях нарастающих финансовых ограничений. Необходимо перейти к системе подключения программ, особенно дорогостоящих, в зависимости от продолжительности периода безработицы и риска длительной безработицы.
9. Некоторые активные программы, такие как создание рабочих мест или обучение, могут интерпретироваться как пассивные меры, если они используются или как "временное убежище" для безработных, или как средство повторной квалификации для возобновления права на получение пособия по безработице. Для устранения вероятности подобных ситуаций требуется надежная система внутренней оценки эффективности программ.
10. Каждая из реализуемых программ должна быть результативна в трех ракурсах. Во-первых, программы должны быть полезны на индивидуальном уровне, возвращая конкретного безработного к занятости или сохраняя его контакт с рынком труда. Во-вторых, эффект от программ должен сказываться на целевой группе и на рабочей силе в целом. В-третьих, любые действия должны быть оправданы с точки зрения общественных затрат на них. Предварительная оценка эффективности программ подтверждает, что программы оказывают различное воздействие на индивидуальном, групповом уровне, а также на рынок труда в целом. Один и тот же результат действительно может быть достигнут за счет привлечения разных объемов ресурсов. Необходима более тщательная ориентация программ на целевые группы работников или проблемы рынка труда. Эти группы должны быть максимально четко выделены, а программы ориентированы на те проблемы целевой группы, которые можно решить с помощью реализуемых мер.
1 Рост безработицы может иметь место не только при снижении объемов ВВП, но и при сокращении темпов его роста. В Японии в 1991-93гг. сохранялся рост ВВП, однако его темпы были существенно ниже, чем в предшествовавшие годы. В этот же период не зафиксировано и фактического снижения производительности труда и занятости. Однако эти темпы были недостаточными для покрытия спроса на рабочие места в связи с опережающими темпами роста экономически активного населения. В результате численность безработных увеличилась за 1991-95г. почти в 1,5 раза.
2 Понятно, что этот спрос задавался реальными экономическими, технологическими и другими условиями, характерными для предреформенной экономики России начала 90-х годов.
3 В данном случае мы имеем в виду работников, которые сохраняли связь с работодателем, но эта связь могла носить формальный характер, работники находились в принудительных отпусках или вынужденно отрабатывали неполное рабочее время, не получали заработную плату по экономическим причинам, имели в связи с этим дополнительное занятие и т.д.
4 К данной группе относятся работники, которые отрабатывают неполное рабочее время по экономическим причинам, но обычно работают полное рабочее время, а также те, кто работает частично по причине невозможности найти работу с полным рабочим временем. Вынужденная частичная занятость может возникать по причинам недостатка рабочих мест, соответствующих по продолжительности желаемому, недостатка квалификации для занятия желаемой вакансии или по причине общего недостатка рабочих мест с полным рабочим временем.
5 При этом сделаем два допущения. Во-первых, начало оживления условно отнесем на 1998г. Во-вторых, срок выхода на целевые ориентиры определим в семь лет, то есть он будет соответствовать периоду, примерно равному предшествующему периоду спада.
6 В противном случае заданного роста производительности достичь не удастся.
7 Для стимулирования роста занятости имеется две возможности снижения расходов работодателей, не связанных с заработной платой: сокращение социальных расходов и (или) перемещение социальных расходов (их части), основанных на начислениях, на заработную плату в другие виды налогов. Ни один из вариантов не является быстрым и легко осуществимым. Прежде всего, необходима детальная оценка существующих и планируемых социальных программ с точки зрения их действенности и эффективности, а также жесткой целевой ориентации на поддержку тех, кто в ней реально нуждается.