Страница:
Таблица 1. Типы рынков труда8
Уровень безработицы
Коэффициент входа
Коэффициент выхода
Продолжитель-ность
Россия
1994
7,4
1,1
0,1
7
1995
8,8
1,2
0,1
8
1996
9,3
1,1
0,1
8
1997
11,8
1,3
0,1
9
Слабый поток, большая продолжительность
Бельгия
8,3
0,2
0,02
50
Франция
11,1
0,6
0,1
21
Германия
6,6
0,4
0,1
16
Дания
9,4
0,8
0,1
11
Великобритания
9,1
0,9
0,1
10
Высокий поток, малая продолжительность
Австралия
7,8
1,4
0,2
6
Канада
8,3
2,6
0,3
3
США
5,8
2,2
0,4
3
Слабый поток, малая продолжительность
Финляндия
5,3
1,1
0,2
5
Норвегия
3,3
1,1
0,3
3
Швеция
1,6
0,5
0,3
3
Интенсивность входа определяется преимущественно макроэкономическими возможностями для занятости. Если такие условия неблагоприятны, то число рабочих мест, в том числе и вакантных, сокращается. Входящий в безработицу поток увеличивается. Если рост безработицы объясняется именно расширением входа, то его сужение (стабилизация занятости за счет, например, сокращения рабочего времени, генерация рабочих мест в новых отраслях, куда работники перемещаются, минуя безработицу и т.д.) становится приоритетом политики. Низкий выход из безработицы частично также объясняется экономическими причинами, выражающимися в ограниченном числе вакансий. Однако этот показатель не объясняет, почему для одних групп безработных вероятность найти работу постоянно оказывается выше, чем у других. Причем часто длительность безработицы не находится в прямой зависимости от количества вакантных рабочих мест. Данное сравнение дает возможность предположить, что на рынке труда одновременно присутствует и фактор длительности, который связан с личностными и групповыми способностями к занятости (или с потенциалом трудоустройства). Насколько велико влияние на уровень безработицы фактора входа в нее, то есть внешних, в том числе макроэкономических, и длительности, то есть, в основном, внутренних факторов?
В 1994-96гг. увеличение уровня безработицы в целом по РФ происходило на 55-60% за счет "накопления" ее длительности и на 40-45% за счет расширения коэффициента входа (Таблица 2).
Таблица 2. Изменение уровня безработицы, коэффициента входа и продолжительности в Российской Федерации (к предыдущему году)
1994-95
1995-96
1996-97
Уровень безработицы
0,20
0,10
0,23
Коэффициент входа в безработицу
0,08
0,04
0,19
Длительность безработицы
0,11
0,06
0,03
В 1997г. в связи с более чем двукратным увеличением коэффициента входа влияние продолжительности безработицы на ее динамику снизилось до 13%. Однако в силу того, что выход из числа безработных не изменился (коэффициент выхода в течение 1994-97гг. составлял 0,1), средняя продолжительность безработицы возросла с 8 до 9 месяцев во многом за счет накопления численности граждан, не имеющих работу свыше 12 месяцев. Таким образом, фактор длительности, несмотря на некоторое снижение влияния на уровень безработицы, остается, по меньшей мере, существенным. Его значение заметно и в большинстве регионов (см. Таблица 3).
Низкие коэффициенты выхода и увеличивающаяся продолжительность безработицы лишь частично объясняются ухудшением соотношения вакансий и претендующих на них безработных. Но в России, например, в 1997г. произошло существенное (в 1,4 раза) увеличение числа вакансий, имеющихся в службе занятости. Одновременно возросла и численность трудоустроенных безработных. Однако на этом фоне продолжительность безработицы возросла, а доля тех, кто не имеет работы свыше одного года, увеличилась с 18% в 1996г. до 23% к концу 1997г. Приведенные данные свидетельствуют о том, что безработица в России во многом носит структурный характер, а ее "рассасывание" зависит не только от наличия позитивных экономических сдвигов.
Таблица 3. Распределение регионов по степени влияния длительности безработицы на ее изменение
1995
1996
1997
Влияние длительности на рост безработицы существенно
49 регионов (в 17 одновременно снизился коэффициент входа)
32 региона (в 17 одновременно снизился коэффициент входа)
26 регионов (в 6 одновременно снизился коэффициент входа)
Безработица снижалась при одновременном росте длительности и снижении входа
10 регионов
23 региона
12 регионов
Рост безработицы определяется преимущественно ростом входа
17 регионов (в 8 длительность увеличилась)
18 регионов (в 4 длительность увеличилась)
37 регионов (в 13 длительность увеличилась)
Безработица сокращалась при одновременно сокращении длительности
1 регион
4 региона
2 региона
Всего регионов
77
77
77
Продолжительный и непрерывный период увеличения числа рабочих мест необходим для снижения численности безработных, однако рост числа вакансий в период экономического подъема не обязательно сопровождается снижением долгосрочной безработицы. Даже в период экономического роста увеличение доли долгосрочных безработных может быть значительной, а коэффициент выхода из этой группы снижаться. По нашей оценке вероятность выхода из числа официально зарегистрированных безработных для тех, кто не имел работу более одного года, была в 1997г. вдвое (11-13 %) ниже, чем вероятность оставить ряды безработных для тех, кто не имел работы до 3 месяцев (26%). Другими словами, экономический рост может снизить краткосрочную безработицу, но слабо воздействует на долгосрочную ее составляющую и другие "хрупкие" компоненты безработицы (неквалифицированные работники, молодежь, не имеющая трудового опыта, и т.д.). Одна из основных причин кроется в наличии "эффектов длительности", не связанных непосредственно с экономическими возможностями для занятости.
С одной стороны, продолжительность безработицы обесценивает человеческий капитал так, что способность к занятости снижается со временем (эффект предложения). С другой стороны, вероятность найти работу понижается еще больше в связи с тем, что работодатели воспринимают долгосрочных безработных как неквалифицированных работников (эффект спроса), то есть продолжительный период безработицы работоискателя воспринимается работодателями как сигнал о низкой квалификации и низкой инициативности в поиске работы. Поэтому чем дольше человек без работы, тем меньше его шансы найти ее (эффект отбора). Наконец, чем дольше период безработицы, тем ниже оценка работника своей возможности когда-либо вернуться к занятости, что может привести к решению о выходе из рабочей силы (эффект "потерянности").
Существенную роль играет и то обстоятельство, что стоимость найма (стоимость отбора, приема на работу, обучения) оказывается выше для тех, кто не имеет работу длительное время. Даже если длительно безработный предлагает свой труд за заработную плату ниже нормальной, работодатель может предпочесть более дорогого работника, но не имеющего опыта долгосрочной безработицы.
Эффекты длительности могут быть отнесены и к другим хрупким компонентам безработицы. Так, не имеющая опыта молодежь может столкнуться с эффектом отбора. Пожилые работники и малоквалифицированные женщины, потерявшие работу, могут стать жертвами обстоятельств, схожими с потерей квалификации (эффект предложения), или столкнуться с дискриминационной практикой работодателей (эффект спроса), что часто приводит к тому, что они добровольно покидают рынок труда (эффект "потерянности").
Данные обстоятельства еще раз подтверждают, что расширение спроса на рабочую силу, вызванное экономическим оздоровлением, позитивно скажется преимущественно на тех, кто оставался безработным относительно более короткий период времени. Как правило, данная группа работников, обладающая высокой способностью к занятости, не требует интенсивной помощи со стороны государства. Часто достоверной и обширной информации о наличии в экономике вакансий оказывается достаточным для сокращения периода поиска работы. Однако длительно безработные и те, для кого риск дрейфа в эту группу велик, едва ли смогут воспользоваться плодами экономического роста и самостоятельно найдут новую работу.
Проиллюстрируем, какими могут быть последствия различных мер вмешательства в функционирование рынка труда.
Предположим, что позитивные макроэкономические перемены приведут к созданию новых рабочих мест для безработных. Последствием этого будет увеличение оттока. Но происходить этот отток будет преимущественно за счет тех лиц, которые не имели работы в течение коротких сроков и способность к занятости которых выше. При выполнении этого сценария численность безработных длительное время и отток из этой группы не меняются. Уровень безработицы сократится, но средняя продолжительность безработицы возрастет в силу того, что распределение безработных по группам разной продолжительности отсутствия работы оказывается концентрированным вокруг более высокого значения. Таким образом, подобного рода внешнее влияние на рынок труда нельзя признать успешным.
Предположим теперь, что при тех же условиях реализуется программа, направленная на повышение "способности к занятости" длительно безработных (включающая, например, углубленное консультирование, обучение навыкам поиска работы, восстановление профессиональных навыков через переподготовку и предоставление субсидии работодателям при их найме). При успешной реализации программы отток из группы длительно безработных увеличится. Это приведет к немедленному сокращению уровня безработицы. Кроме того, подобная программа даст эффект сокращения средней продолжительности безработицы, так как лица, охваченные новой программой, будут исключительно длительно безработными. Данный сценарий будет воспроизводиться (правда, при более низком уровне безработицы) до того момента, когда закончится первая фаза реализации программы. Затем несколько увеличатся масштабы притока и оттока безработных, связанные как с включением новой группы в программу, так и с пополнением числа безработных лицами, прошедшими обучение, но которые не смогли найти себе работу. Вместе с тем, общая численность безработных останется на низком уровне. Таким образом, будет достигнуто как снижение общего уровня безработицы, так и сокращение доли длительно безработных, объясняющееся целевыми установками самой программы.
Приведенные выше примеры подводят к выводу, что вне зависимости от расширения или сужения макроэкономических возможностей для занятости существует значительный и устойчивый слой безработных, которые остаются в неблагоприятном положении, как на стадии экономического спада, так и в период подъема. Существует высокая вероятность того, что они едва ли смогут на равных конкурировать за возникающие рабочие места с участниками рынка труда, обладающими большей способностью к занятости. Чем значительнее этот слой и чем продолжительнее период их безработицы, тем менее вероятно их возвращение к работе. Повысить их способность к занятости и, тем самым, сократить период пребывания в состоянии безработицы едва ли возможно общеэкономическими средствами. Способствовать решению данной проблемы может целевая политика на рынке труда.
3. Политика на рынке труда: эволюция подходов
Часто осознание проблем отечественного рынка труда сопровождается требованиями к правительству "что-нибудь сделать с безработицей". Неструктурированная проблема порождает стихийные и неэффективные действия. Для того чтобы определить, чем должна заниматься российская политика на рынке труда, обратимся к "рыночному" мировому опыту. Он будет полезен и в том смысле, что Россия находится в стадии перехода именно к рыночному хозяйству.
В первые два десятилетия 20-го века циклические периоды роста безработицы воспринимались как неизбежное экономическое зло. Поэтому и средства от безработицы сводились к исправлению ее следствий и не содержали мер, смягчающих ее рост в ходе циклических колебаний экономики. Облегчение бремени безработицы связывалось с двумя направлениями: во-первых, с посредничеством в трудоустройстве через биржи труда и, во-вторых, с системой страхования от безработицы.
В последующем больше внимания стало уделяться мерам по снижению риска безработицы среди отдельных групп населения. Тем не менее, все разрабатываемые меры основывались на индивидуальной помощи потерявшим работу и не предусматривали активного вмешательства правительств в регулирование рынка труда.
Перемены после Второй мировой войны - в первую очередь, экономическая депрессия, конверсия промышленности, массовая демобилизация, репатриация пленных и беженцев - заставили изменить роль государства в регулировании рынка труда. Безработица уже не рассматривалась как индивидуальная проблема работника. Было признано, что основная ее причина кроется в неудовлетворительно функционирующей экономической системе. Постепенно концепция индивидуальной помощи безработным начинает меняться в направлении осознания позитивной роли активных средств влияния государства на равновесие рынка труда и его организацию. Одним из этапных моментов в послевоенной истории политики на рынке труда стало принятие Международной Конференцией Труда документов о политике занятости в 1964г.
Во-первых, безработица уже не связывалась только с вопросами организации рынка труда. Политика, направленная на поддержание и развитие занятости, предусматривала меры экономического регулирования в области налоговой политики, регулирования рабочего времени, заработной платы, образования, противодействие социальной изоляции, инвестиционные программы и т.д. Декларировано, что решение проблем занятости населения должно стать основной целью политики правительств.
Во-вторых, широкая трактовка мер, направленных на поддержку занятости, изменила и роль службы занятости. Она перестает быть единственным инструментом регулирования рынка труда и становится одним из элементов политики. Несмотря на "потерю" исключительной роли, как функции, так и полномочия служб занятости расширяются. Помимо традиционных посреднических функций и управления системами страхования от безработицы, предусматривались и специальные программы, например, для молодежи.
Постепенно основным направлением перемен становится смещение акцентов с пассивного возмещения потери доходов безработных и индивидуальной помощи через посредничество в трудоустройстве к расширению "активных" мер вмешательства в рынок труда.
Наиболее показателен в этом отношении опыт Швеции. Решением, альтернативным контролю над зарплатами и ценами в послевоенной Швеции, стала концепция активной политики на рынке труда. Пакет политических мер в области людских ресурсов стал частью макроэкономической политической стратегии, то есть политика трудовых ресурсов рассматривалась как средство стимулирования спроса, не вызывающее инфляционных последствий.
В конце 1950-х - начале 1960-х годов в США на вооружение были взяты три политические предложения: более экспансионистское управление спросом, создание рабочих мест в государственном секторе и меры по обучению с целью помочь неблагополучным слоям населения вернуться на рынок труда.
ОЭСР в дополнение к улучшению баланса "инфляция-безработица" и уравновешиванию возможностей выхода с рынка труда третьей целью активной политики в области трудовых ресурсов выдвинула содействие экономическому росту посредством развития людских ресурсов.
Основная идея состояла в том, что любой шаг в сторону экономических ограничений, направленных на снижение инфляции, которые могут привести к появлению безработицы, должны с самого начала сочетаться с подготовкой выборочных контрмер. В центре внимания оказались такие направления политики в области предложения рабочей силы, как меры по подготовке, поиску работы и трудоустройству, способные в наибольшей степени удовлетворять одновременно требованиям эффективности и справедливости.
4. Эффективность программ и услуг на рынке труда
Достижение и поддержание равновесия на рынке труда невозможно за счет односторонних действий. Если общие экономические меры способны содействовать расширению экономических возможностей для занятости, то степень освоения этих возможностей зависит от способности к занятости соискателей работы. На восстановление способности к занятости "хрупких" элементов безработицы направлена политика на рынке труда, влияющая через активные программы преимущественно на внутренние факторы его равновесия. Активные программы (обучение, поиск работника, трудоустройство и т.д.) находятся в ведении службы занятости. Ее значение состоит не только в предоставлении соответствующих услуг как таковых, но и в том, что она играет центральную роль в поддержании и развитии связей между всеми элементами политики рынка труда. Эти связи находятся в зависимости от множества отношений, возникающих при обращении каждого безработного за поддержкой. Поэтому "след" от реализуемых программ выходит гораздо дальше их непосредственной сферы действия. По этой причине службе занятости отводится роль центрального инструмента государственного влияния на рынок труда. Результативность политики на рынке труда в значительной мере связана с эффективностью действий государственной службы занятости.
Основной "внешней" задачей государственной службы занятости является обеспечение - если нужно, в сотрудничестве с другими заинтересованными государственными, общественными и частными учреждениями - наилучшей организации рынка труда в качестве неотъемлемой части национальной стратегии достижения и поддержания полной занятости.
"Внутренняя" задача службы занятости состоит в том, чтобы найти средства расширения "позитивного выхода" из числа безработных, препятствовать их дрейфу в длительную безработицу и за счет этого минимизировать период поиска работы гражданами, ускорить заполнение вакансий работодателями и, тем самым, снизить объем зарегистрированной безработицы (а, следовательно, объем общей безработицы).
4.1 Микроэкономическая эффективность активных программ и услуг служб занятости
Эффект от реализации программ и услуг службы занятости может быть оценен в трех плоскостях. Во-первых, такие программы могут быть полезны на индивидуальном уровне, возвращая конкретного безработного к занятости или через поддержку его контакта с рынком труда. Однако индивидуальная польза может касаться ограниченного круга лиц, не оказывая существенного воздействия на рынок труда или рабочую силу в целом. Поэтому важно, во-вторых, обеспечить реализацию программ, эффект от которых сказывался бы на рабочей силе в целом. Вместе с тем, такой эффект может достигаться разной ценой. Программы способны иметь равный результат по отношению к безработным или их группам, однако расходы на них могут различаться существенно. По этой причине, и это в-третьих, любые действия должны быть оправданы с точки зрения общественных затрат на них.
В дальнейшем мы остановимся на ограниченном круге основных действий службы занятости, по которым имеются наибольшие возможности для оценки (трудоустройство, обучение, досрочный выход на пенсию, создание рабочих мест). Эти программы вызывают различную реакцию со стороны как специалистов, так и политиков.
4.1.1 Программы обучения
Профессиональное обучение безработных обычно рассматривается как одно из наиболее эффективных средств возвращения безработных к активному труду. Программы обучения преследуют две основные цели: краткосрочную и долгосрочную. В краткосрочном плане считается, что обновление профессиональных навыков, необходимость обновления которых вызвано их потерей по причине изменений в профессиональной структуре спроса на рабочую силу, повышает вероятность заполнения имеющихся вакансий. В долгосрочном плане профессиональное обучение в целом улучшает качество рабочей силы и, тем самым, улучшает структуру предложения и снижает профессиональные риски, возникающие по причине циклических долгосрочных колебаний в спросе.
Влияние программы на индивидуальном уровне показывает ее полезность непосредственно для участников. Поскольку первичная цель службы занятости трудоустройство безработных, основной критерий результативности обучения на индивидуальном уровне - численность нашедших работу после завершения участия в программе. Показательно, что вероятность выхода в число работающих через программы обучения в целом в России достаточно высока. Региональные показатели индивидуальной результативности обучения также достаточно высоки, хотя разница между регионами колеблется от 80% до 5%9. Тем не менее, как в среднем по России, так и в большинстве регионов, данные значения намного опережают результативность аналогичных программ в других странах, где позитивный выход, как правило, не превышает 10-12% численности лиц, завершивших обучение. Одно из основных различий состоит в преобладающей ориентации российских программ на имеющиеся свободные рабочие места, тогда как большинство зарубежных стран ориентирует обучение на общую ситуацию на рынке труда, не привязывая учебные курсы только к существующим в базах данных вакансиям.
Практика обучения под имеющиеся вакансии, несмотря на высокие конечные результаты, имеет и свои недостатки. Учитывая ограниченное число вакансий, имеющихся в распоряжении российской службы занятости, такая ориентация не в полной мере использует наличие вакансий на открытом рынке труда в целом, что, возможно, ограничивает круг поиска новых рабочих мест для граждан, проходящих обучение. С другой стороны, концентрация внимания на текущем спросе не учитывает возможные долгосрочные колебания в профессиональном спросе на рабочую силу. В этом случае не исключается вероятность "рецидивной" безработицы среди прошедших обучение, но потерявших работу по причине структурных изменений. К сожалению, обследования, призванные оценить судьбу трудоустроенных после завершения участия в программах обучения (в течение, например, одного года), пока не проводится. Следует также отметить, что ориентация на текущий спрос носит отчасти вынужденный характер, связанный с финансовыми ограничениями. Эти ограничения во многих регионах заставляют отказываться от планирования программ обучения в соответствии с прогнозируемыми долгосрочными изменениями спроса на рабочую силу.
В данном случае имеется в виду влияние, которое оказывают программы обучения на всех зарегистрированных в службе занятости безработных. Программы, полезные для их индивидуальных участников, могут оказаться по масштабам несущественными для влияния на массу зарегистрированных безработных. Для характеристики группового влияния можно воспользоваться двумя простыми показателями. Во-первых, удельный вес участников к среднегодовой численности зарегистрированных незанятых. Данный показатель характеризует объем безработицы, аккумулируемой в программе. Во-вторых, удельный вес участников, успешно завершивших программу (в случае обучения численность нашедших работу), в общем числе трудоустройств. Текущая административная статистика службы занятости, построенная по агрегатному принципу, как уже отмечалось, не содержит сведений об участниках каждой из программ и ее результатах. По этой причине сегодня затруднительно оценить роль программ обучения в аккумуляции незанятых в сравнении с другими активными мерами. Можно лишь отметить, что в 1995г. концентрация незанятых в программах обучения достигла своего пика - 22%. Последовавший затем спад, в основном, определялся сокращением финансовых возможностей службы занятости. Долю получивших работу среди всех трудоустроенных на уроне 8% в 1995-96гг. также следует признать весьма существенной (Таблица 4).
Таблица 4. Влияние программ обучения на групповом уровне
1993
1994
1995
1996
1997
Участники программ обучения к среднегодовой численности зарегистрированных незанятых, %
12,1
16,4
22,3
13,4
8,5
Трудоустроено после обучения к "входу" в незанятые, %
2,4
2,9
4,4
4,3
4,3
Трудоустроено после обучения к общей численности трудоустроенных, %
6,1
9,6
7,9
8,2
6,8
Участники программ обучения к общей численности безработных, %
3,1
4,5
6,0
4,6
2,3
Трудоустроено после обучения к общей численности безработных, %
1,2
1,7
2,7
2,8
2,0
Обычно влияние той или иной программы службы занятости на рынок труда в целом оценивается сравнением входа в число участников программы и общей численности активного населения. Чем больше значение этого показателя, тем существеннее влияние программы на рынок труда в целом. В течение 1994-97гг. данный индикатор составлял 0,3%. Выделялся лишь 1995г., когда значение показателя составляло 0,4%. Для сравнения отметим, что охват безработных программами обучения остается одним из самых низких в мире. Показательно, что в США, где рынок труда существенно динамичнее, коэффициент входа в программу составил 1% рабочей силы, в Венгрии в 1993г. - 1,6%, в Финляндии в том же году - 2,9%.
Уровень безработицы
Коэффициент входа
Коэффициент выхода
Продолжитель-ность
Россия
1994
7,4
1,1
0,1
7
1995
8,8
1,2
0,1
8
1996
9,3
1,1
0,1
8
1997
11,8
1,3
0,1
9
Слабый поток, большая продолжительность
Бельгия
8,3
0,2
0,02
50
Франция
11,1
0,6
0,1
21
Германия
6,6
0,4
0,1
16
Дания
9,4
0,8
0,1
11
Великобритания
9,1
0,9
0,1
10
Высокий поток, малая продолжительность
Австралия
7,8
1,4
0,2
6
Канада
8,3
2,6
0,3
3
США
5,8
2,2
0,4
3
Слабый поток, малая продолжительность
Финляндия
5,3
1,1
0,2
5
Норвегия
3,3
1,1
0,3
3
Швеция
1,6
0,5
0,3
3
Интенсивность входа определяется преимущественно макроэкономическими возможностями для занятости. Если такие условия неблагоприятны, то число рабочих мест, в том числе и вакантных, сокращается. Входящий в безработицу поток увеличивается. Если рост безработицы объясняется именно расширением входа, то его сужение (стабилизация занятости за счет, например, сокращения рабочего времени, генерация рабочих мест в новых отраслях, куда работники перемещаются, минуя безработицу и т.д.) становится приоритетом политики. Низкий выход из безработицы частично также объясняется экономическими причинами, выражающимися в ограниченном числе вакансий. Однако этот показатель не объясняет, почему для одних групп безработных вероятность найти работу постоянно оказывается выше, чем у других. Причем часто длительность безработицы не находится в прямой зависимости от количества вакантных рабочих мест. Данное сравнение дает возможность предположить, что на рынке труда одновременно присутствует и фактор длительности, который связан с личностными и групповыми способностями к занятости (или с потенциалом трудоустройства). Насколько велико влияние на уровень безработицы фактора входа в нее, то есть внешних, в том числе макроэкономических, и длительности, то есть, в основном, внутренних факторов?
В 1994-96гг. увеличение уровня безработицы в целом по РФ происходило на 55-60% за счет "накопления" ее длительности и на 40-45% за счет расширения коэффициента входа (Таблица 2).
Таблица 2. Изменение уровня безработицы, коэффициента входа и продолжительности в Российской Федерации (к предыдущему году)
1994-95
1995-96
1996-97
Уровень безработицы
0,20
0,10
0,23
Коэффициент входа в безработицу
0,08
0,04
0,19
Длительность безработицы
0,11
0,06
0,03
В 1997г. в связи с более чем двукратным увеличением коэффициента входа влияние продолжительности безработицы на ее динамику снизилось до 13%. Однако в силу того, что выход из числа безработных не изменился (коэффициент выхода в течение 1994-97гг. составлял 0,1), средняя продолжительность безработицы возросла с 8 до 9 месяцев во многом за счет накопления численности граждан, не имеющих работу свыше 12 месяцев. Таким образом, фактор длительности, несмотря на некоторое снижение влияния на уровень безработицы, остается, по меньшей мере, существенным. Его значение заметно и в большинстве регионов (см. Таблица 3).
Низкие коэффициенты выхода и увеличивающаяся продолжительность безработицы лишь частично объясняются ухудшением соотношения вакансий и претендующих на них безработных. Но в России, например, в 1997г. произошло существенное (в 1,4 раза) увеличение числа вакансий, имеющихся в службе занятости. Одновременно возросла и численность трудоустроенных безработных. Однако на этом фоне продолжительность безработицы возросла, а доля тех, кто не имеет работы свыше одного года, увеличилась с 18% в 1996г. до 23% к концу 1997г. Приведенные данные свидетельствуют о том, что безработица в России во многом носит структурный характер, а ее "рассасывание" зависит не только от наличия позитивных экономических сдвигов.
Таблица 3. Распределение регионов по степени влияния длительности безработицы на ее изменение
1995
1996
1997
Влияние длительности на рост безработицы существенно
49 регионов (в 17 одновременно снизился коэффициент входа)
32 региона (в 17 одновременно снизился коэффициент входа)
26 регионов (в 6 одновременно снизился коэффициент входа)
Безработица снижалась при одновременном росте длительности и снижении входа
10 регионов
23 региона
12 регионов
Рост безработицы определяется преимущественно ростом входа
17 регионов (в 8 длительность увеличилась)
18 регионов (в 4 длительность увеличилась)
37 регионов (в 13 длительность увеличилась)
Безработица сокращалась при одновременно сокращении длительности
1 регион
4 региона
2 региона
Всего регионов
77
77
77
Продолжительный и непрерывный период увеличения числа рабочих мест необходим для снижения численности безработных, однако рост числа вакансий в период экономического подъема не обязательно сопровождается снижением долгосрочной безработицы. Даже в период экономического роста увеличение доли долгосрочных безработных может быть значительной, а коэффициент выхода из этой группы снижаться. По нашей оценке вероятность выхода из числа официально зарегистрированных безработных для тех, кто не имел работу более одного года, была в 1997г. вдвое (11-13 %) ниже, чем вероятность оставить ряды безработных для тех, кто не имел работы до 3 месяцев (26%). Другими словами, экономический рост может снизить краткосрочную безработицу, но слабо воздействует на долгосрочную ее составляющую и другие "хрупкие" компоненты безработицы (неквалифицированные работники, молодежь, не имеющая трудового опыта, и т.д.). Одна из основных причин кроется в наличии "эффектов длительности", не связанных непосредственно с экономическими возможностями для занятости.
С одной стороны, продолжительность безработицы обесценивает человеческий капитал так, что способность к занятости снижается со временем (эффект предложения). С другой стороны, вероятность найти работу понижается еще больше в связи с тем, что работодатели воспринимают долгосрочных безработных как неквалифицированных работников (эффект спроса), то есть продолжительный период безработицы работоискателя воспринимается работодателями как сигнал о низкой квалификации и низкой инициативности в поиске работы. Поэтому чем дольше человек без работы, тем меньше его шансы найти ее (эффект отбора). Наконец, чем дольше период безработицы, тем ниже оценка работника своей возможности когда-либо вернуться к занятости, что может привести к решению о выходе из рабочей силы (эффект "потерянности").
Существенную роль играет и то обстоятельство, что стоимость найма (стоимость отбора, приема на работу, обучения) оказывается выше для тех, кто не имеет работу длительное время. Даже если длительно безработный предлагает свой труд за заработную плату ниже нормальной, работодатель может предпочесть более дорогого работника, но не имеющего опыта долгосрочной безработицы.
Эффекты длительности могут быть отнесены и к другим хрупким компонентам безработицы. Так, не имеющая опыта молодежь может столкнуться с эффектом отбора. Пожилые работники и малоквалифицированные женщины, потерявшие работу, могут стать жертвами обстоятельств, схожими с потерей квалификации (эффект предложения), или столкнуться с дискриминационной практикой работодателей (эффект спроса), что часто приводит к тому, что они добровольно покидают рынок труда (эффект "потерянности").
Данные обстоятельства еще раз подтверждают, что расширение спроса на рабочую силу, вызванное экономическим оздоровлением, позитивно скажется преимущественно на тех, кто оставался безработным относительно более короткий период времени. Как правило, данная группа работников, обладающая высокой способностью к занятости, не требует интенсивной помощи со стороны государства. Часто достоверной и обширной информации о наличии в экономике вакансий оказывается достаточным для сокращения периода поиска работы. Однако длительно безработные и те, для кого риск дрейфа в эту группу велик, едва ли смогут воспользоваться плодами экономического роста и самостоятельно найдут новую работу.
Проиллюстрируем, какими могут быть последствия различных мер вмешательства в функционирование рынка труда.
Предположим, что позитивные макроэкономические перемены приведут к созданию новых рабочих мест для безработных. Последствием этого будет увеличение оттока. Но происходить этот отток будет преимущественно за счет тех лиц, которые не имели работы в течение коротких сроков и способность к занятости которых выше. При выполнении этого сценария численность безработных длительное время и отток из этой группы не меняются. Уровень безработицы сократится, но средняя продолжительность безработицы возрастет в силу того, что распределение безработных по группам разной продолжительности отсутствия работы оказывается концентрированным вокруг более высокого значения. Таким образом, подобного рода внешнее влияние на рынок труда нельзя признать успешным.
Предположим теперь, что при тех же условиях реализуется программа, направленная на повышение "способности к занятости" длительно безработных (включающая, например, углубленное консультирование, обучение навыкам поиска работы, восстановление профессиональных навыков через переподготовку и предоставление субсидии работодателям при их найме). При успешной реализации программы отток из группы длительно безработных увеличится. Это приведет к немедленному сокращению уровня безработицы. Кроме того, подобная программа даст эффект сокращения средней продолжительности безработицы, так как лица, охваченные новой программой, будут исключительно длительно безработными. Данный сценарий будет воспроизводиться (правда, при более низком уровне безработицы) до того момента, когда закончится первая фаза реализации программы. Затем несколько увеличатся масштабы притока и оттока безработных, связанные как с включением новой группы в программу, так и с пополнением числа безработных лицами, прошедшими обучение, но которые не смогли найти себе работу. Вместе с тем, общая численность безработных останется на низком уровне. Таким образом, будет достигнуто как снижение общего уровня безработицы, так и сокращение доли длительно безработных, объясняющееся целевыми установками самой программы.
Приведенные выше примеры подводят к выводу, что вне зависимости от расширения или сужения макроэкономических возможностей для занятости существует значительный и устойчивый слой безработных, которые остаются в неблагоприятном положении, как на стадии экономического спада, так и в период подъема. Существует высокая вероятность того, что они едва ли смогут на равных конкурировать за возникающие рабочие места с участниками рынка труда, обладающими большей способностью к занятости. Чем значительнее этот слой и чем продолжительнее период их безработицы, тем менее вероятно их возвращение к работе. Повысить их способность к занятости и, тем самым, сократить период пребывания в состоянии безработицы едва ли возможно общеэкономическими средствами. Способствовать решению данной проблемы может целевая политика на рынке труда.
3. Политика на рынке труда: эволюция подходов
Часто осознание проблем отечественного рынка труда сопровождается требованиями к правительству "что-нибудь сделать с безработицей". Неструктурированная проблема порождает стихийные и неэффективные действия. Для того чтобы определить, чем должна заниматься российская политика на рынке труда, обратимся к "рыночному" мировому опыту. Он будет полезен и в том смысле, что Россия находится в стадии перехода именно к рыночному хозяйству.
В первые два десятилетия 20-го века циклические периоды роста безработицы воспринимались как неизбежное экономическое зло. Поэтому и средства от безработицы сводились к исправлению ее следствий и не содержали мер, смягчающих ее рост в ходе циклических колебаний экономики. Облегчение бремени безработицы связывалось с двумя направлениями: во-первых, с посредничеством в трудоустройстве через биржи труда и, во-вторых, с системой страхования от безработицы.
В последующем больше внимания стало уделяться мерам по снижению риска безработицы среди отдельных групп населения. Тем не менее, все разрабатываемые меры основывались на индивидуальной помощи потерявшим работу и не предусматривали активного вмешательства правительств в регулирование рынка труда.
Перемены после Второй мировой войны - в первую очередь, экономическая депрессия, конверсия промышленности, массовая демобилизация, репатриация пленных и беженцев - заставили изменить роль государства в регулировании рынка труда. Безработица уже не рассматривалась как индивидуальная проблема работника. Было признано, что основная ее причина кроется в неудовлетворительно функционирующей экономической системе. Постепенно концепция индивидуальной помощи безработным начинает меняться в направлении осознания позитивной роли активных средств влияния государства на равновесие рынка труда и его организацию. Одним из этапных моментов в послевоенной истории политики на рынке труда стало принятие Международной Конференцией Труда документов о политике занятости в 1964г.
Во-первых, безработица уже не связывалась только с вопросами организации рынка труда. Политика, направленная на поддержание и развитие занятости, предусматривала меры экономического регулирования в области налоговой политики, регулирования рабочего времени, заработной платы, образования, противодействие социальной изоляции, инвестиционные программы и т.д. Декларировано, что решение проблем занятости населения должно стать основной целью политики правительств.
Во-вторых, широкая трактовка мер, направленных на поддержку занятости, изменила и роль службы занятости. Она перестает быть единственным инструментом регулирования рынка труда и становится одним из элементов политики. Несмотря на "потерю" исключительной роли, как функции, так и полномочия служб занятости расширяются. Помимо традиционных посреднических функций и управления системами страхования от безработицы, предусматривались и специальные программы, например, для молодежи.
Постепенно основным направлением перемен становится смещение акцентов с пассивного возмещения потери доходов безработных и индивидуальной помощи через посредничество в трудоустройстве к расширению "активных" мер вмешательства в рынок труда.
Наиболее показателен в этом отношении опыт Швеции. Решением, альтернативным контролю над зарплатами и ценами в послевоенной Швеции, стала концепция активной политики на рынке труда. Пакет политических мер в области людских ресурсов стал частью макроэкономической политической стратегии, то есть политика трудовых ресурсов рассматривалась как средство стимулирования спроса, не вызывающее инфляционных последствий.
В конце 1950-х - начале 1960-х годов в США на вооружение были взяты три политические предложения: более экспансионистское управление спросом, создание рабочих мест в государственном секторе и меры по обучению с целью помочь неблагополучным слоям населения вернуться на рынок труда.
ОЭСР в дополнение к улучшению баланса "инфляция-безработица" и уравновешиванию возможностей выхода с рынка труда третьей целью активной политики в области трудовых ресурсов выдвинула содействие экономическому росту посредством развития людских ресурсов.
Основная идея состояла в том, что любой шаг в сторону экономических ограничений, направленных на снижение инфляции, которые могут привести к появлению безработицы, должны с самого начала сочетаться с подготовкой выборочных контрмер. В центре внимания оказались такие направления политики в области предложения рабочей силы, как меры по подготовке, поиску работы и трудоустройству, способные в наибольшей степени удовлетворять одновременно требованиям эффективности и справедливости.
4. Эффективность программ и услуг на рынке труда
Достижение и поддержание равновесия на рынке труда невозможно за счет односторонних действий. Если общие экономические меры способны содействовать расширению экономических возможностей для занятости, то степень освоения этих возможностей зависит от способности к занятости соискателей работы. На восстановление способности к занятости "хрупких" элементов безработицы направлена политика на рынке труда, влияющая через активные программы преимущественно на внутренние факторы его равновесия. Активные программы (обучение, поиск работника, трудоустройство и т.д.) находятся в ведении службы занятости. Ее значение состоит не только в предоставлении соответствующих услуг как таковых, но и в том, что она играет центральную роль в поддержании и развитии связей между всеми элементами политики рынка труда. Эти связи находятся в зависимости от множества отношений, возникающих при обращении каждого безработного за поддержкой. Поэтому "след" от реализуемых программ выходит гораздо дальше их непосредственной сферы действия. По этой причине службе занятости отводится роль центрального инструмента государственного влияния на рынок труда. Результативность политики на рынке труда в значительной мере связана с эффективностью действий государственной службы занятости.
Основной "внешней" задачей государственной службы занятости является обеспечение - если нужно, в сотрудничестве с другими заинтересованными государственными, общественными и частными учреждениями - наилучшей организации рынка труда в качестве неотъемлемой части национальной стратегии достижения и поддержания полной занятости.
"Внутренняя" задача службы занятости состоит в том, чтобы найти средства расширения "позитивного выхода" из числа безработных, препятствовать их дрейфу в длительную безработицу и за счет этого минимизировать период поиска работы гражданами, ускорить заполнение вакансий работодателями и, тем самым, снизить объем зарегистрированной безработицы (а, следовательно, объем общей безработицы).
4.1 Микроэкономическая эффективность активных программ и услуг служб занятости
Эффект от реализации программ и услуг службы занятости может быть оценен в трех плоскостях. Во-первых, такие программы могут быть полезны на индивидуальном уровне, возвращая конкретного безработного к занятости или через поддержку его контакта с рынком труда. Однако индивидуальная польза может касаться ограниченного круга лиц, не оказывая существенного воздействия на рынок труда или рабочую силу в целом. Поэтому важно, во-вторых, обеспечить реализацию программ, эффект от которых сказывался бы на рабочей силе в целом. Вместе с тем, такой эффект может достигаться разной ценой. Программы способны иметь равный результат по отношению к безработным или их группам, однако расходы на них могут различаться существенно. По этой причине, и это в-третьих, любые действия должны быть оправданы с точки зрения общественных затрат на них.
В дальнейшем мы остановимся на ограниченном круге основных действий службы занятости, по которым имеются наибольшие возможности для оценки (трудоустройство, обучение, досрочный выход на пенсию, создание рабочих мест). Эти программы вызывают различную реакцию со стороны как специалистов, так и политиков.
4.1.1 Программы обучения
Профессиональное обучение безработных обычно рассматривается как одно из наиболее эффективных средств возвращения безработных к активному труду. Программы обучения преследуют две основные цели: краткосрочную и долгосрочную. В краткосрочном плане считается, что обновление профессиональных навыков, необходимость обновления которых вызвано их потерей по причине изменений в профессиональной структуре спроса на рабочую силу, повышает вероятность заполнения имеющихся вакансий. В долгосрочном плане профессиональное обучение в целом улучшает качество рабочей силы и, тем самым, улучшает структуру предложения и снижает профессиональные риски, возникающие по причине циклических долгосрочных колебаний в спросе.
Влияние программы на индивидуальном уровне показывает ее полезность непосредственно для участников. Поскольку первичная цель службы занятости трудоустройство безработных, основной критерий результативности обучения на индивидуальном уровне - численность нашедших работу после завершения участия в программе. Показательно, что вероятность выхода в число работающих через программы обучения в целом в России достаточно высока. Региональные показатели индивидуальной результативности обучения также достаточно высоки, хотя разница между регионами колеблется от 80% до 5%9. Тем не менее, как в среднем по России, так и в большинстве регионов, данные значения намного опережают результативность аналогичных программ в других странах, где позитивный выход, как правило, не превышает 10-12% численности лиц, завершивших обучение. Одно из основных различий состоит в преобладающей ориентации российских программ на имеющиеся свободные рабочие места, тогда как большинство зарубежных стран ориентирует обучение на общую ситуацию на рынке труда, не привязывая учебные курсы только к существующим в базах данных вакансиям.
Практика обучения под имеющиеся вакансии, несмотря на высокие конечные результаты, имеет и свои недостатки. Учитывая ограниченное число вакансий, имеющихся в распоряжении российской службы занятости, такая ориентация не в полной мере использует наличие вакансий на открытом рынке труда в целом, что, возможно, ограничивает круг поиска новых рабочих мест для граждан, проходящих обучение. С другой стороны, концентрация внимания на текущем спросе не учитывает возможные долгосрочные колебания в профессиональном спросе на рабочую силу. В этом случае не исключается вероятность "рецидивной" безработицы среди прошедших обучение, но потерявших работу по причине структурных изменений. К сожалению, обследования, призванные оценить судьбу трудоустроенных после завершения участия в программах обучения (в течение, например, одного года), пока не проводится. Следует также отметить, что ориентация на текущий спрос носит отчасти вынужденный характер, связанный с финансовыми ограничениями. Эти ограничения во многих регионах заставляют отказываться от планирования программ обучения в соответствии с прогнозируемыми долгосрочными изменениями спроса на рабочую силу.
В данном случае имеется в виду влияние, которое оказывают программы обучения на всех зарегистрированных в службе занятости безработных. Программы, полезные для их индивидуальных участников, могут оказаться по масштабам несущественными для влияния на массу зарегистрированных безработных. Для характеристики группового влияния можно воспользоваться двумя простыми показателями. Во-первых, удельный вес участников к среднегодовой численности зарегистрированных незанятых. Данный показатель характеризует объем безработицы, аккумулируемой в программе. Во-вторых, удельный вес участников, успешно завершивших программу (в случае обучения численность нашедших работу), в общем числе трудоустройств. Текущая административная статистика службы занятости, построенная по агрегатному принципу, как уже отмечалось, не содержит сведений об участниках каждой из программ и ее результатах. По этой причине сегодня затруднительно оценить роль программ обучения в аккумуляции незанятых в сравнении с другими активными мерами. Можно лишь отметить, что в 1995г. концентрация незанятых в программах обучения достигла своего пика - 22%. Последовавший затем спад, в основном, определялся сокращением финансовых возможностей службы занятости. Долю получивших работу среди всех трудоустроенных на уроне 8% в 1995-96гг. также следует признать весьма существенной (Таблица 4).
Таблица 4. Влияние программ обучения на групповом уровне
1993
1994
1995
1996
1997
Участники программ обучения к среднегодовой численности зарегистрированных незанятых, %
12,1
16,4
22,3
13,4
8,5
Трудоустроено после обучения к "входу" в незанятые, %
2,4
2,9
4,4
4,3
4,3
Трудоустроено после обучения к общей численности трудоустроенных, %
6,1
9,6
7,9
8,2
6,8
Участники программ обучения к общей численности безработных, %
3,1
4,5
6,0
4,6
2,3
Трудоустроено после обучения к общей численности безработных, %
1,2
1,7
2,7
2,8
2,0
Обычно влияние той или иной программы службы занятости на рынок труда в целом оценивается сравнением входа в число участников программы и общей численности активного населения. Чем больше значение этого показателя, тем существеннее влияние программы на рынок труда в целом. В течение 1994-97гг. данный индикатор составлял 0,3%. Выделялся лишь 1995г., когда значение показателя составляло 0,4%. Для сравнения отметим, что охват безработных программами обучения остается одним из самых низких в мире. Показательно, что в США, где рынок труда существенно динамичнее, коэффициент входа в программу составил 1% рабочей силы, в Венгрии в 1993г. - 1,6%, в Финляндии в том же году - 2,9%.