Страница:
Как отмечалось ранее, действующее гражданское законодательство не предполагает осуществление надзора за учреждением страховщика и реальностью его капитализации. Предписан лишь минимальный размер уставного капитала страховщика, установленный дифференцированно в зависимости от предполагаемых направлений деятельности по страхованию: страхование жизни, страхование иное, чем страхование жизни, перестрахование. В Условиях лицензирования страховой деятельности предусмотрена еще большая детализация размера уставного капитала в зависимости от предполагаемых видов страхования. В частности, введены дополнительные требования к размеру уставного капитала страховщика и его свободных активов при проведении страхования финансовых рисков.
Процедура лицензирования, предусмотренная российским законодательством, включает контроль за:
* наличием достаточной суммы активов у страховщика;
* условиями страхования на предмет их соответствия нормам гражданского законодательства;
* обоснованностью страховых тарифов;
* соответствием требованиям законодательства правил формирования страховых резервов по страхованию иному, чем страхование жизни;
* бизнес-планом.
Выданная лицензия предоставляет страховщику право на проведение видов страховой деятельности, перечисленных в лицензии, в соответствии с правилами страхования, которые приводятся в приложении к ней.
Последующее расширение перечня видов страхования (приложение к лицензии) вновь требует прохождения процедуры лицензирования, однако дополняется контролем со стороны надзорного органа за соблюдением нормативного соотношения между активами и обязательствами (маржи платежеспособности).
Структура видов страховой деятельности, принятая в целях лицензирования по страхованию иному, чем страхование жизни, основана на принципе классификации имущественных интересов, которые могут быть объектами страхования. Принятая в России структура несколько отличается от принятой в Директивах ЕС по страхованию. В частности, отсутствует самостоятельный вид страховой деятельности "страхование от огня".
В сфере страхования жизни Директивы ЕС содержат развернутую структуру видов страховой деятельности, в отношении которых применяются различные требования к установлению порядка формирования страховых резервов и различные методики расчета маржи платежеспособности. В законодательстве РФ в условиях лицензирования приведено определение понятия "страхование жизни". Однако детальная классификация в этом случае отсутствует, что приводит к существенным затруднениям и спорам при осуществлении последующего контроля за страховой деятельности как со стороны органов надзора, так и иных государственных органов исполнительной власти (налоговых органов, валютного регулирования и валютного контроля). Не установлены также принципы и порядок расчета резервов по страхованию жизни, что в соответствии с положением о федеральном органе по надзору является его прямой компетенцией. Порядок формирования страховых резервов по страхованию жизни определяется компаниями самостоятельно при получении одобрения от органа надзора. Такой порядок приводит к разногласиям между страховщиками и налоговыми органами при определении финансового результата деятельности страховщика (прибыли или убытка) и при расчете налогооблагаемой базы.
Одним из существенных недостатков современной системы лицензирования, принятой в Российской Федерации, является невозможность на стадии учреждения компании контролировать ее учредителей, прямых и опосредованных, имеющих большинство акций, на предмет происхождения капитала, наличия реальных денежных средств и активов, передаваемых в уставный капитал. Тот же недостаток не позволяет эффективно решать вопрос об основных исполнительных лицах в компании. В отличие от стран ЕС, в случае сомнений в репутации исполнительных лиц, основанных на результатах их предшествующей деятельности, российский федеральный орган по надзору не имеет права отказать в выдаче лицензии на право осуществления страховой деятельности.
Законодательство делает также малоэффективным контроль за исполнением бизнес- плана, поскольку не содержит санкций за его несоблюдение.
Текущий контроль за деятельностью страховщика осуществляется как органами государственного надзора, так и независимыми аудиторами. Предметом контроля при этом является ведение страховщиками финансовых операций, связанных с формированием страховых резервов, размещением активов, обеспечением наличия свободных активов в размере не менее установленного нормативом, а также соответствие деятельности выданной лицензии.
В условиях, когда единые правила формирования страховых резервов по страхованию жизни не приняты, а система деятельности независимых актуариев отсутствует, ставится под сомнение достоверность расчетов страховщиков об обоснованности и достаточности резервов, соответствия их размеров принятым обязательствам по страхованию жизни. Несмотря на неоднократные попытки разработать закон о независимых актуариях, ввести требования к лицензированию актуарной деятельности, к подотчетности и обязательности получения подтверждения независимого аудитора при предоставлении годового баланса страховой организации по страхованию жизни ситуация по-прежнему не улучшается.
В России размещение страховых резервов регламентируется специальными правилами в соответствии с теми же принципами, что приняты в странах ЕС. Однако применение этих принципов существенно осложняется финансово-экономической ситуацией в Российской Федерации. Необходимо четкое определение видов финансовых инструментов, в которые могут вкладываться резервы, и соотношения между ними в целях соблюдения принципов ликвидности, возвратности и прибыльности. Более лояльным к страховщикам должно быть и валютное законодательство. В частности, необходимо разрешить страховщикам приобретать валютные ценности в качестве способа размещения активов, и не препятствовать защите активов страховщика путем международного перестрахования.
Платежеспособность страховых организаций контролируется на основе анализа свободных активов страховщика. В этих целях применяется расчет нормативного соотношения между активами и обязательствами, построенный на тех же принципах, что и исчисление маржи платежеспособности в странах ЕС - 16 % от объема поступления страховой премии по страхованию иному, чем страхование жизни, с учетом поправки на коэффициент, учитывающий участие перестраховщиков, и 5% от суммы взносов по страхованию жизни. Однако принятые в России методы основаны на учете размера поступления страховой премии, а не страховых выплат. Это может приводить к неадекватности маржи платежеспособности и реальной потребности в свободных активах в случаях высокой убыточности проведения страховых операций по страхованию, иному чем страхование жизни.
Последующий надзор осуществляется на основании проверки финансовой отчетности, предоставляемой страховщиками в органы страхового надзора. Состав и формы бухгалтерского отчета, принципы бухгалтерского учета и план счетов соответствуют требованиям, принятым в странах ЕС. Страховщики обязаны публиковать годовую отчетность о деятельности, бухгалтерский баланс и финансовые результаты деятельности по итогам отчетного года после подтверждения достоверности приведенных в них сведений независимыми аудиторами. Следует отметить, что в Российской Федерации сформирован институт независимых страховых аудиторов, основанный на специальном лицензировании их деятельности, проверке квалификации и знаний страхового законодательства.
Однако ряд положений в этой сфере требует изменений и дополнений. В частности, согласно одному из основных принципов бухгалтерского учета принятые обязательства должны соответствовать их отражению в бухучете. В России страховщик имеет право при заключении договоров страхования устанавливать свои обязательства в соответствующем валютном эквиваленте, при этом страховая премия уплачивается страхователем в рублях по курсу Банка России на дату платежа. Страховые резервы рассчитываются в рублях без учета последующего изменения обязательств и реальной стоимости рубля в соответствии с изменением валютного курса. Это приводит к искажению в бухгалтерской отчетности реального размера обязательств как при расчете размера убытков, так и фактического размера не полученной премии.
В странах ЕС используется принцип соответствия валюты обязательств валюте активов, покрывающих страховые резервы. Российским страховщикам такая возможность не предоставлена, что приводит к диспропорциям между обязательствами и активами и влечет за собой риск неисполнения обязательств по договорам страхования и неплатежеспособности страховщика даже при соблюдении установленных норм маржи платежеспособности.
Одним из важных инструментов регулирования является контроль за надежностью перестраховочных операций, особенно если перестраховщиком по договору перестрахования выступает зарубежная страховая или перестраховочная организация. В страховом законодательстве России отсутствуют какие-либо нормы, регламентирующие контроль за международным перестрахованием. В мировой практике для достижения этой цели используются различные подходы, однако в большинстве случаев право выбора надежного перестраховщика предоставлено страховщику, передающему риски в перестрахование. Страховой надзор имеет право в случае, если зарубежный перестраховщик не считается финансово устойчивым, потребовать изменения в организации перестраховочной защиты. В ряде стран СНГ (Украина, Белоруссия) были введены ограничения на перестрахование у зарубежных перестраховщиков, что в условиях неразвитости национальных рынков привело к резкому ухудшению финансовой устойчивости страховых организаций и невозможности динамичного развития страхового рынка. Это лишний раз доказало неэффективность введения административных ограничений на международное перестрахование.
Вместе с тем, в условиях формирующегося страхового рынка вполне закономерно установление более жестких требований к операциям международного перестрахования, например, разрешение на операции по перестрахованию жизни только у страховых и перестраховочных организаций, имеющих международный рейтинг "Standard & Poor?s" не ниже "А", а по иным видам перестрахования не ниже "ВВВ". Такая мера обеспечит предсказуемость при осуществлении перестраховочных операций, их финансовую устойчивость и надежность, транспарентность национального законодательства.
В целях повышения эффективности надзора необходимо использование принятой в ряде стран (США, Германия) системы "раннего предупреждения" финансовых проблем в страховых организациях, основанной на использовании индексов соотношения между темпами роста поступлений страховых премий, роста капитала и свободных активов страховщика, коэффициента расходов на ведение страховой организации, страховых выплат, страховых резервов. Выбранный перечень таких индексов позволяет выявлять страховщиков, приближающихся к критическим с точки зрения финансовой устойчивости отметкам, и применять к ним оперативные меры воздействия. Кроме того, последующий контроль на основе анализа бухгалтерской информации может быть осуществлен спустя не менее 6 месяцев после окончания отчетного периода. За столь продолжительный период времени фактическое финансовое состояние страховщика может существенно ухудшиться и меры надзора могут быть приняты слишком поздно, что существенно осложняет эффективную защиту интересов страхователей и выгодоприобретателей по договорам страхования.
Одним из направлений контроля, применяемого в странах ЕС и ряде стран ОЭСР, является контроль за финансовыми группами, особенно в тех случаях, когда присутствует перекрестное владение акциями участниками групп, объединяющих страховые организации, банки, фондовые организации, пенсионные фонды и другие финансовые институты. Перекрестное владение акциями и активами зачастую существенно уменьшает финансовую устойчивость группы в целом и усугубляет проблемы платежеспособности для всех ее участников.
Основными инструментами контроля за страховыми организациями со стороны органов государственного надзора РФ являются предписания, ограничение, приостановление и отзыв лицензии, которые связаны с соблюдением длительной и малоэффективной административной процедуры. Административное право позволяет также применять иные санкции, например штрафы.
Эффективность государственного надзора за деятельностью страховых организаций может быть сведена к следующим компонентам:
* использование достоверной и полной финансовой, бухгалтерской и иной информации;
* своевременность и полнота надзора;
* действенность и оперативность в применении санкций со стороны надзорных органов.
С этой точки зрения современная система российского страхового надзора малоэффективна. Это может быть объяснено следующими причинами.
* недостаточная численность сотрудников надзора (около 60 человек в центральном аппарате и почти столько же на местах. Для сравнения в штате Нью-Йорк, где зарегистрировано почти такое же число страховых организаций, что и в РФ, численность сотрудников органов надзора составляет около 1400 человек, из которых 800 занимаются проверками непосредственно в страховых организациях);
* недостаточный уровень квалификации и оплаты труда сотрудников надзора;
* неоправданно частные изменения структуры и места органа надзора в системе органов государственной исполнительной власти;
* отсутствие современных способов обработки и передачи данных;
* неэффективное использование территориальных инспекций надзора для функций контроля;
* недостаточное отражение в законодательных актах контрольных полномочий и мер, применяемых надзором к страховым организациям;
* отсутствие проработанной системы санкций при нарушениях, выявленных в деятельности страховой организации.
Указанные проблемы могут быть в значительной мере решены путем принятия специального закона "О страховом надзоре", как это предусмотрено Гражданским Кодексом Российской Федерации.
Необходимо особо остановиться на вопросах антимонопольного законодательства в Российской Федерации. Монополия на право осуществления страховой деятельности Госстрахом и Ингосстрахом была отменена после принятия законодательных актов, регулирующих страхование в Российской Федерации. Однако никаких специальных норм, связанных с пресечением фактических монополий в страховании российское законодательство не предусматривает. В соответствии с действующей практикой проводятся различного рода конкурсы среди страховщиков, например, в случаях обязательного государственного страхования.
В этой связи может быть полезным опыт стран ЕС, где антимонопольное законодательство, призвано предотвратить следующие виды монополистической практики:
* установление монопольных цен на страховые услуги путем соглашений между страховщиками;
* получение страховщиком, включая аффилированные структуры, страховой премии в определенном секторе страхового бизнеса более 30% (или иного уровня) страховой премии;
* приобретение одним лицом большего по размеру пакета акций страховой организации, что установлено законом;
* юридическая монополия какого-либо страховщика на проведение определенного вида страхования.
Применяемые меры имеют крайне широкий спектр, начиная от согласования, условий деятельности страховых пулов с соответствующими органами (полномочия по осуществлению антимонопольного законодательства в различных странах исполняют различные организации, включая или специально учрежденные правительственные органы, или департаменты в Министерстве экономики или Министерстве финансов) до штрафов и принудительного прекращения продажи полисов определенного вида страхования, а также продажи части акций страховых компаний или отдельных страховых организаций, входящих в юридически зависимые финансовые или страховые группы.
Государственное право устанавливает основополагающие элементы организации страхового надзора в Российской Федерации. Регулирование и надзор за деятельностью страховых организаций осуществляются на основании федерального законодательства России. Право определяет также место органа страхового надзора в системе исполнительной власти, принципы организации его деятельности, самостоятельности в осуществлении надзорных функций, подотчетности и источники финансирования.
С точки зрения результативности надзора за деятельностью страховых организаций необходимо соблюдение следующих принципов:
* стабильность системы органов надзора;
* стабильность, открытость и четкость законодательства, обеспечивающего отправление надзорных функций;
* соответствие функций, структуры, в том числе территориальной, и методов надзора задачам, установленным в законодательстве;
* обеспечение эффективного взаимодействия с другими органами исполнительной власти, а также законодательной власти в целях совершенствования законодательства;
* неотвратимость и обязательность применения предусмотренных законодательством санкций.
Начиная с 1992 г. название, функции федерального органа по надзору за страховой деятельностью, его юридический статус, подчиненность, система финансирования изменялись четыре раза, что в конечном счете привело к ослаблению контрольного органа, неэффективности исполнения им надзорных функций и его изоляции от международных органов надзора как в рамках стран СНГ, так и всего международного сообщества.
Сложившееся положение может быть выправлено путем принятия федерального закона о страховом надзоре, устанавливающего юридический статус контрольного органа, структуру, функции, источники финансирования, закрепляющего основные положения осуществления всех стадий контроля, систему санкций и мер, применяемых к страховым организациям. Такие законы специального действия, или соответствующие разделы в других общих законах, приняты практически во всех странах ЕС.
В Российской Федерации современная система надзора за страховой деятельностью опирается на Департамент страхового надзора за страховой деятельностью Министерства финансов РФ. Департамент, помимо лицензирования страховой деятельности и последующего контроля за деятельностью страховщиков, готовит предложения по изменению и дополнению страхового законодательства, а также законов и законодательных актов, оказывающих влияние на целостность страхового рынка и его дальнейшее развитие. При этом надзор лишен самостоятельности в принятии решений и а может лишь готовить такие решения для их последующего принятия Минфином. Такая процедура снижает оперативность, эффективность надзора, делает его еще более формальным и бюрократическим. Кроме того, финансирование деятельности надзорного органа, регулирование численности персонала, определение задач, стоящих перед страховым надзором также отнесено к компетенции Министерства финансов, что вносит противоречивость в осуществление надзорных функций. Одна из задач Минфина - регулирование налогообложения деятельности субъектов хозяйствования и граждан, что находится в противоречии с функцией контроля за формированием в достаточном размере страховых резервов страховщиками.
В рамках общей структуры и организации страхового надзора существенную роль играет деятельность территориальных инспекций надзора, которые функционируют параллельно с финансовыми органами Министерства финансов на местах. Одновременно с определением их статуса необходимо серьезное финансовое, материальное укрепление их положения. Наряду с повышением квалификации сотрудников целесообразно передать территориальным инспекциям некоторые контрольные функции, в частности, осуществление текущих проверок деятельности страховщиков.
Структура органов страхового надзора должна формироваться с учетом национальных традиций, системы государственной исполнительной власти в целом, целей надзора и сложности исполняемых функций. Мировой опыт показывает, что в основе страхового надзора должны лежать следующие принципы:
1) финансирование деятельности органов надзора осуществляется за счет отчислений от страховой премии, собираемой страховщиками по всем или определенным видам страхования, на основании утверждаемой Министерством финансов сметы;
2) уровень оплаты труда сотрудников надзорного органа должен быть не ниже, чем средний сложившийся в отрасли;
3) орган надзора должен действовать как самостоятельный орган государственного управления;
4) надзор наделен функциями осуществления проверок деятельности страховых организаций "на местах" и осуществляет их как по мере необходимости, так и в плановом порядке (наглядный пример - система "надзорных бригад" в системе страхового надзора Франции);
5) органы надзора имеют право применять к страховщикам санкции в виде штрафов за установленные правонарушения, в том числе за несвоевременно представленную или недостоверную отчетность, за несоблюдение нормативных требований. Функция надзора, как правило, отделена от функции подготовки и принятия нормативных документов, а также предложений по принятию новых законов или изменению уже действующих;
6) функция лицензирования, а также отзыв лицензии обыкновенно исполняются вышестоящим органом (во Франции, Германии - Министерством финансов, при котором, но не в структуре которого, действует страховой надзор) или совещательным органом при органе страхового надзора, действующим в рамках полномочий, установленных для него законодательными документами (Португалия);
7) в своей деятельности надзор опирается на сформировавшиеся системы дополнительного контроля, связанного со страховой деятельностью:
* страховых актуариев, обеспечивающих контроль за обоснованностью расчета страховых резервов и соответствием их размера принятым по договорам страхования обязательствам;
* профессиональные объединения страховщиков, обеспечивающие разработку стандартных правил страхования, сбор и публикацию детальной статистики по развитию страхования и страхового рынка, саморегуляцию рынка. Особо следует отметить создание специальной организации, учреждаемой страховщиками для рассмотрения жалоб страхователей на действия страховщиков по договорам страхования. Решения организации являются обязательными для учредивших ее или являющихся ее участниками страховщиков.
* независимых аудиторов, подтверждающих достоверность записей в бухгалтерских книгах и финансовые результаты.
Финансовое право в области налогообложения страхователей и страховщиков является одним из стимулов формирования платежеспособного спроса на страховые услуги. В соответствии с действующим российским законодательством, затраты по страхованию, включаемые в себестоимость продукции (работ, услуг), не могут превышать 1% величины себестоимости. Кроме того, такие расходы разрешаются только по ограниченному перечню страховых услуг.
По договорам страхования, заключаемым юридическими лицами в пользу страхователей - физических лиц, страховые премии включаются в совокупный доход страхователей, при этом работодатель обязан произвести отчисления в Пенсионный фонд в установленной доле от страховой премии. Для страховщиков, проводящих страхование от пожара, установлены обязательные отчисления в Фонд противопожарной безопасности в размере 2,5% от страховой премии. Общая прибыль страховщика подлежит налогообложению в размере 28%. Кроме того, страховщики уплачивают все иные установленные для юридических лиц налоги и сборы (в Дорожный фонд, налог на имущество и т.п.).
Анализ ситуации на страховом рынке показывает, что действующий норматив в 1% не отвечает интересам страховщиков и тормозит развитие рынка. По мнению целого ряда экспертов, этот норматив должен быть увеличен, по крайней мере, до 3%. Критерием использования нового норматива мог бы служить фактор степени риска тех или иных видов деятельности.
Страхование является важным условием непрерывности производства. Поэтому переход на новый норматив должен быть дифференцирован по отраслям. Норматив в 3% мог бы распространяться, прежде всего, на страхование достаточно рискованных видов деятельности (работ, услуг) с тем, чтобы повысить финансовую устойчивость производителей и их заинтересованность в страховании. Результатом нововведения должно стать повышение объема страховых услуг, а не рост прибыли страховых компаний.
В дальнейшем, в соответствии с общепринятой международной практикой, в случае страхования имущества и страхования ответственности целесообразно разрешить в полном объеме включать затраты на страхование в себестоимость товаров (работ, услуг). По договорам, заключаемым в пользу третьих лиц, особенно по договорам медицинского страхования и страхования жизни, необходимо разрешить такие расходы включать в себестоимость, первоначально ограничив их определенной долей от фонда заработной платы.
Процедура лицензирования, предусмотренная российским законодательством, включает контроль за:
* наличием достаточной суммы активов у страховщика;
* условиями страхования на предмет их соответствия нормам гражданского законодательства;
* обоснованностью страховых тарифов;
* соответствием требованиям законодательства правил формирования страховых резервов по страхованию иному, чем страхование жизни;
* бизнес-планом.
Выданная лицензия предоставляет страховщику право на проведение видов страховой деятельности, перечисленных в лицензии, в соответствии с правилами страхования, которые приводятся в приложении к ней.
Последующее расширение перечня видов страхования (приложение к лицензии) вновь требует прохождения процедуры лицензирования, однако дополняется контролем со стороны надзорного органа за соблюдением нормативного соотношения между активами и обязательствами (маржи платежеспособности).
Структура видов страховой деятельности, принятая в целях лицензирования по страхованию иному, чем страхование жизни, основана на принципе классификации имущественных интересов, которые могут быть объектами страхования. Принятая в России структура несколько отличается от принятой в Директивах ЕС по страхованию. В частности, отсутствует самостоятельный вид страховой деятельности "страхование от огня".
В сфере страхования жизни Директивы ЕС содержат развернутую структуру видов страховой деятельности, в отношении которых применяются различные требования к установлению порядка формирования страховых резервов и различные методики расчета маржи платежеспособности. В законодательстве РФ в условиях лицензирования приведено определение понятия "страхование жизни". Однако детальная классификация в этом случае отсутствует, что приводит к существенным затруднениям и спорам при осуществлении последующего контроля за страховой деятельности как со стороны органов надзора, так и иных государственных органов исполнительной власти (налоговых органов, валютного регулирования и валютного контроля). Не установлены также принципы и порядок расчета резервов по страхованию жизни, что в соответствии с положением о федеральном органе по надзору является его прямой компетенцией. Порядок формирования страховых резервов по страхованию жизни определяется компаниями самостоятельно при получении одобрения от органа надзора. Такой порядок приводит к разногласиям между страховщиками и налоговыми органами при определении финансового результата деятельности страховщика (прибыли или убытка) и при расчете налогооблагаемой базы.
Одним из существенных недостатков современной системы лицензирования, принятой в Российской Федерации, является невозможность на стадии учреждения компании контролировать ее учредителей, прямых и опосредованных, имеющих большинство акций, на предмет происхождения капитала, наличия реальных денежных средств и активов, передаваемых в уставный капитал. Тот же недостаток не позволяет эффективно решать вопрос об основных исполнительных лицах в компании. В отличие от стран ЕС, в случае сомнений в репутации исполнительных лиц, основанных на результатах их предшествующей деятельности, российский федеральный орган по надзору не имеет права отказать в выдаче лицензии на право осуществления страховой деятельности.
Законодательство делает также малоэффективным контроль за исполнением бизнес- плана, поскольку не содержит санкций за его несоблюдение.
Текущий контроль за деятельностью страховщика осуществляется как органами государственного надзора, так и независимыми аудиторами. Предметом контроля при этом является ведение страховщиками финансовых операций, связанных с формированием страховых резервов, размещением активов, обеспечением наличия свободных активов в размере не менее установленного нормативом, а также соответствие деятельности выданной лицензии.
В условиях, когда единые правила формирования страховых резервов по страхованию жизни не приняты, а система деятельности независимых актуариев отсутствует, ставится под сомнение достоверность расчетов страховщиков об обоснованности и достаточности резервов, соответствия их размеров принятым обязательствам по страхованию жизни. Несмотря на неоднократные попытки разработать закон о независимых актуариях, ввести требования к лицензированию актуарной деятельности, к подотчетности и обязательности получения подтверждения независимого аудитора при предоставлении годового баланса страховой организации по страхованию жизни ситуация по-прежнему не улучшается.
В России размещение страховых резервов регламентируется специальными правилами в соответствии с теми же принципами, что приняты в странах ЕС. Однако применение этих принципов существенно осложняется финансово-экономической ситуацией в Российской Федерации. Необходимо четкое определение видов финансовых инструментов, в которые могут вкладываться резервы, и соотношения между ними в целях соблюдения принципов ликвидности, возвратности и прибыльности. Более лояльным к страховщикам должно быть и валютное законодательство. В частности, необходимо разрешить страховщикам приобретать валютные ценности в качестве способа размещения активов, и не препятствовать защите активов страховщика путем международного перестрахования.
Платежеспособность страховых организаций контролируется на основе анализа свободных активов страховщика. В этих целях применяется расчет нормативного соотношения между активами и обязательствами, построенный на тех же принципах, что и исчисление маржи платежеспособности в странах ЕС - 16 % от объема поступления страховой премии по страхованию иному, чем страхование жизни, с учетом поправки на коэффициент, учитывающий участие перестраховщиков, и 5% от суммы взносов по страхованию жизни. Однако принятые в России методы основаны на учете размера поступления страховой премии, а не страховых выплат. Это может приводить к неадекватности маржи платежеспособности и реальной потребности в свободных активах в случаях высокой убыточности проведения страховых операций по страхованию, иному чем страхование жизни.
Последующий надзор осуществляется на основании проверки финансовой отчетности, предоставляемой страховщиками в органы страхового надзора. Состав и формы бухгалтерского отчета, принципы бухгалтерского учета и план счетов соответствуют требованиям, принятым в странах ЕС. Страховщики обязаны публиковать годовую отчетность о деятельности, бухгалтерский баланс и финансовые результаты деятельности по итогам отчетного года после подтверждения достоверности приведенных в них сведений независимыми аудиторами. Следует отметить, что в Российской Федерации сформирован институт независимых страховых аудиторов, основанный на специальном лицензировании их деятельности, проверке квалификации и знаний страхового законодательства.
Однако ряд положений в этой сфере требует изменений и дополнений. В частности, согласно одному из основных принципов бухгалтерского учета принятые обязательства должны соответствовать их отражению в бухучете. В России страховщик имеет право при заключении договоров страхования устанавливать свои обязательства в соответствующем валютном эквиваленте, при этом страховая премия уплачивается страхователем в рублях по курсу Банка России на дату платежа. Страховые резервы рассчитываются в рублях без учета последующего изменения обязательств и реальной стоимости рубля в соответствии с изменением валютного курса. Это приводит к искажению в бухгалтерской отчетности реального размера обязательств как при расчете размера убытков, так и фактического размера не полученной премии.
В странах ЕС используется принцип соответствия валюты обязательств валюте активов, покрывающих страховые резервы. Российским страховщикам такая возможность не предоставлена, что приводит к диспропорциям между обязательствами и активами и влечет за собой риск неисполнения обязательств по договорам страхования и неплатежеспособности страховщика даже при соблюдении установленных норм маржи платежеспособности.
Одним из важных инструментов регулирования является контроль за надежностью перестраховочных операций, особенно если перестраховщиком по договору перестрахования выступает зарубежная страховая или перестраховочная организация. В страховом законодательстве России отсутствуют какие-либо нормы, регламентирующие контроль за международным перестрахованием. В мировой практике для достижения этой цели используются различные подходы, однако в большинстве случаев право выбора надежного перестраховщика предоставлено страховщику, передающему риски в перестрахование. Страховой надзор имеет право в случае, если зарубежный перестраховщик не считается финансово устойчивым, потребовать изменения в организации перестраховочной защиты. В ряде стран СНГ (Украина, Белоруссия) были введены ограничения на перестрахование у зарубежных перестраховщиков, что в условиях неразвитости национальных рынков привело к резкому ухудшению финансовой устойчивости страховых организаций и невозможности динамичного развития страхового рынка. Это лишний раз доказало неэффективность введения административных ограничений на международное перестрахование.
Вместе с тем, в условиях формирующегося страхового рынка вполне закономерно установление более жестких требований к операциям международного перестрахования, например, разрешение на операции по перестрахованию жизни только у страховых и перестраховочных организаций, имеющих международный рейтинг "Standard & Poor?s" не ниже "А", а по иным видам перестрахования не ниже "ВВВ". Такая мера обеспечит предсказуемость при осуществлении перестраховочных операций, их финансовую устойчивость и надежность, транспарентность национального законодательства.
В целях повышения эффективности надзора необходимо использование принятой в ряде стран (США, Германия) системы "раннего предупреждения" финансовых проблем в страховых организациях, основанной на использовании индексов соотношения между темпами роста поступлений страховых премий, роста капитала и свободных активов страховщика, коэффициента расходов на ведение страховой организации, страховых выплат, страховых резервов. Выбранный перечень таких индексов позволяет выявлять страховщиков, приближающихся к критическим с точки зрения финансовой устойчивости отметкам, и применять к ним оперативные меры воздействия. Кроме того, последующий контроль на основе анализа бухгалтерской информации может быть осуществлен спустя не менее 6 месяцев после окончания отчетного периода. За столь продолжительный период времени фактическое финансовое состояние страховщика может существенно ухудшиться и меры надзора могут быть приняты слишком поздно, что существенно осложняет эффективную защиту интересов страхователей и выгодоприобретателей по договорам страхования.
Одним из направлений контроля, применяемого в странах ЕС и ряде стран ОЭСР, является контроль за финансовыми группами, особенно в тех случаях, когда присутствует перекрестное владение акциями участниками групп, объединяющих страховые организации, банки, фондовые организации, пенсионные фонды и другие финансовые институты. Перекрестное владение акциями и активами зачастую существенно уменьшает финансовую устойчивость группы в целом и усугубляет проблемы платежеспособности для всех ее участников.
Основными инструментами контроля за страховыми организациями со стороны органов государственного надзора РФ являются предписания, ограничение, приостановление и отзыв лицензии, которые связаны с соблюдением длительной и малоэффективной административной процедуры. Административное право позволяет также применять иные санкции, например штрафы.
Эффективность государственного надзора за деятельностью страховых организаций может быть сведена к следующим компонентам:
* использование достоверной и полной финансовой, бухгалтерской и иной информации;
* своевременность и полнота надзора;
* действенность и оперативность в применении санкций со стороны надзорных органов.
С этой точки зрения современная система российского страхового надзора малоэффективна. Это может быть объяснено следующими причинами.
* недостаточная численность сотрудников надзора (около 60 человек в центральном аппарате и почти столько же на местах. Для сравнения в штате Нью-Йорк, где зарегистрировано почти такое же число страховых организаций, что и в РФ, численность сотрудников органов надзора составляет около 1400 человек, из которых 800 занимаются проверками непосредственно в страховых организациях);
* недостаточный уровень квалификации и оплаты труда сотрудников надзора;
* неоправданно частные изменения структуры и места органа надзора в системе органов государственной исполнительной власти;
* отсутствие современных способов обработки и передачи данных;
* неэффективное использование территориальных инспекций надзора для функций контроля;
* недостаточное отражение в законодательных актах контрольных полномочий и мер, применяемых надзором к страховым организациям;
* отсутствие проработанной системы санкций при нарушениях, выявленных в деятельности страховой организации.
Указанные проблемы могут быть в значительной мере решены путем принятия специального закона "О страховом надзоре", как это предусмотрено Гражданским Кодексом Российской Федерации.
Необходимо особо остановиться на вопросах антимонопольного законодательства в Российской Федерации. Монополия на право осуществления страховой деятельности Госстрахом и Ингосстрахом была отменена после принятия законодательных актов, регулирующих страхование в Российской Федерации. Однако никаких специальных норм, связанных с пресечением фактических монополий в страховании российское законодательство не предусматривает. В соответствии с действующей практикой проводятся различного рода конкурсы среди страховщиков, например, в случаях обязательного государственного страхования.
В этой связи может быть полезным опыт стран ЕС, где антимонопольное законодательство, призвано предотвратить следующие виды монополистической практики:
* установление монопольных цен на страховые услуги путем соглашений между страховщиками;
* получение страховщиком, включая аффилированные структуры, страховой премии в определенном секторе страхового бизнеса более 30% (или иного уровня) страховой премии;
* приобретение одним лицом большего по размеру пакета акций страховой организации, что установлено законом;
* юридическая монополия какого-либо страховщика на проведение определенного вида страхования.
Применяемые меры имеют крайне широкий спектр, начиная от согласования, условий деятельности страховых пулов с соответствующими органами (полномочия по осуществлению антимонопольного законодательства в различных странах исполняют различные организации, включая или специально учрежденные правительственные органы, или департаменты в Министерстве экономики или Министерстве финансов) до штрафов и принудительного прекращения продажи полисов определенного вида страхования, а также продажи части акций страховых компаний или отдельных страховых организаций, входящих в юридически зависимые финансовые или страховые группы.
Государственное право устанавливает основополагающие элементы организации страхового надзора в Российской Федерации. Регулирование и надзор за деятельностью страховых организаций осуществляются на основании федерального законодательства России. Право определяет также место органа страхового надзора в системе исполнительной власти, принципы организации его деятельности, самостоятельности в осуществлении надзорных функций, подотчетности и источники финансирования.
С точки зрения результативности надзора за деятельностью страховых организаций необходимо соблюдение следующих принципов:
* стабильность системы органов надзора;
* стабильность, открытость и четкость законодательства, обеспечивающего отправление надзорных функций;
* соответствие функций, структуры, в том числе территориальной, и методов надзора задачам, установленным в законодательстве;
* обеспечение эффективного взаимодействия с другими органами исполнительной власти, а также законодательной власти в целях совершенствования законодательства;
* неотвратимость и обязательность применения предусмотренных законодательством санкций.
Начиная с 1992 г. название, функции федерального органа по надзору за страховой деятельностью, его юридический статус, подчиненность, система финансирования изменялись четыре раза, что в конечном счете привело к ослаблению контрольного органа, неэффективности исполнения им надзорных функций и его изоляции от международных органов надзора как в рамках стран СНГ, так и всего международного сообщества.
Сложившееся положение может быть выправлено путем принятия федерального закона о страховом надзоре, устанавливающего юридический статус контрольного органа, структуру, функции, источники финансирования, закрепляющего основные положения осуществления всех стадий контроля, систему санкций и мер, применяемых к страховым организациям. Такие законы специального действия, или соответствующие разделы в других общих законах, приняты практически во всех странах ЕС.
В Российской Федерации современная система надзора за страховой деятельностью опирается на Департамент страхового надзора за страховой деятельностью Министерства финансов РФ. Департамент, помимо лицензирования страховой деятельности и последующего контроля за деятельностью страховщиков, готовит предложения по изменению и дополнению страхового законодательства, а также законов и законодательных актов, оказывающих влияние на целостность страхового рынка и его дальнейшее развитие. При этом надзор лишен самостоятельности в принятии решений и а может лишь готовить такие решения для их последующего принятия Минфином. Такая процедура снижает оперативность, эффективность надзора, делает его еще более формальным и бюрократическим. Кроме того, финансирование деятельности надзорного органа, регулирование численности персонала, определение задач, стоящих перед страховым надзором также отнесено к компетенции Министерства финансов, что вносит противоречивость в осуществление надзорных функций. Одна из задач Минфина - регулирование налогообложения деятельности субъектов хозяйствования и граждан, что находится в противоречии с функцией контроля за формированием в достаточном размере страховых резервов страховщиками.
В рамках общей структуры и организации страхового надзора существенную роль играет деятельность территориальных инспекций надзора, которые функционируют параллельно с финансовыми органами Министерства финансов на местах. Одновременно с определением их статуса необходимо серьезное финансовое, материальное укрепление их положения. Наряду с повышением квалификации сотрудников целесообразно передать территориальным инспекциям некоторые контрольные функции, в частности, осуществление текущих проверок деятельности страховщиков.
Структура органов страхового надзора должна формироваться с учетом национальных традиций, системы государственной исполнительной власти в целом, целей надзора и сложности исполняемых функций. Мировой опыт показывает, что в основе страхового надзора должны лежать следующие принципы:
1) финансирование деятельности органов надзора осуществляется за счет отчислений от страховой премии, собираемой страховщиками по всем или определенным видам страхования, на основании утверждаемой Министерством финансов сметы;
2) уровень оплаты труда сотрудников надзорного органа должен быть не ниже, чем средний сложившийся в отрасли;
3) орган надзора должен действовать как самостоятельный орган государственного управления;
4) надзор наделен функциями осуществления проверок деятельности страховых организаций "на местах" и осуществляет их как по мере необходимости, так и в плановом порядке (наглядный пример - система "надзорных бригад" в системе страхового надзора Франции);
5) органы надзора имеют право применять к страховщикам санкции в виде штрафов за установленные правонарушения, в том числе за несвоевременно представленную или недостоверную отчетность, за несоблюдение нормативных требований. Функция надзора, как правило, отделена от функции подготовки и принятия нормативных документов, а также предложений по принятию новых законов или изменению уже действующих;
6) функция лицензирования, а также отзыв лицензии обыкновенно исполняются вышестоящим органом (во Франции, Германии - Министерством финансов, при котором, но не в структуре которого, действует страховой надзор) или совещательным органом при органе страхового надзора, действующим в рамках полномочий, установленных для него законодательными документами (Португалия);
7) в своей деятельности надзор опирается на сформировавшиеся системы дополнительного контроля, связанного со страховой деятельностью:
* страховых актуариев, обеспечивающих контроль за обоснованностью расчета страховых резервов и соответствием их размера принятым по договорам страхования обязательствам;
* профессиональные объединения страховщиков, обеспечивающие разработку стандартных правил страхования, сбор и публикацию детальной статистики по развитию страхования и страхового рынка, саморегуляцию рынка. Особо следует отметить создание специальной организации, учреждаемой страховщиками для рассмотрения жалоб страхователей на действия страховщиков по договорам страхования. Решения организации являются обязательными для учредивших ее или являющихся ее участниками страховщиков.
* независимых аудиторов, подтверждающих достоверность записей в бухгалтерских книгах и финансовые результаты.
Финансовое право в области налогообложения страхователей и страховщиков является одним из стимулов формирования платежеспособного спроса на страховые услуги. В соответствии с действующим российским законодательством, затраты по страхованию, включаемые в себестоимость продукции (работ, услуг), не могут превышать 1% величины себестоимости. Кроме того, такие расходы разрешаются только по ограниченному перечню страховых услуг.
По договорам страхования, заключаемым юридическими лицами в пользу страхователей - физических лиц, страховые премии включаются в совокупный доход страхователей, при этом работодатель обязан произвести отчисления в Пенсионный фонд в установленной доле от страховой премии. Для страховщиков, проводящих страхование от пожара, установлены обязательные отчисления в Фонд противопожарной безопасности в размере 2,5% от страховой премии. Общая прибыль страховщика подлежит налогообложению в размере 28%. Кроме того, страховщики уплачивают все иные установленные для юридических лиц налоги и сборы (в Дорожный фонд, налог на имущество и т.п.).
Анализ ситуации на страховом рынке показывает, что действующий норматив в 1% не отвечает интересам страховщиков и тормозит развитие рынка. По мнению целого ряда экспертов, этот норматив должен быть увеличен, по крайней мере, до 3%. Критерием использования нового норматива мог бы служить фактор степени риска тех или иных видов деятельности.
Страхование является важным условием непрерывности производства. Поэтому переход на новый норматив должен быть дифференцирован по отраслям. Норматив в 3% мог бы распространяться, прежде всего, на страхование достаточно рискованных видов деятельности (работ, услуг) с тем, чтобы повысить финансовую устойчивость производителей и их заинтересованность в страховании. Результатом нововведения должно стать повышение объема страховых услуг, а не рост прибыли страховых компаний.
В дальнейшем, в соответствии с общепринятой международной практикой, в случае страхования имущества и страхования ответственности целесообразно разрешить в полном объеме включать затраты на страхование в себестоимость товаров (работ, услуг). По договорам, заключаемым в пользу третьих лиц, особенно по договорам медицинского страхования и страхования жизни, необходимо разрешить такие расходы включать в себестоимость, первоначально ограничив их определенной долей от фонда заработной платы.