Страница:
О влиянии программ обучения на российский рынок труда можно судить по следующим сопоставлениям. Максимальное воздействие программы обучения оказали в 1995г., когда через эти программы прошло 6% всех безработных10. Дальнейшее снижение показателя до 2,3% в 1997г. в конечном счете сделало влияние обучения на рынок труда весьма ослабленным.
Помимо показателя аккумуляции безработных в программе, можно воспользоваться и другой ее оценкой, если сформулировать вопрос следующим образом: насколько велико влияние программы на сокращение объема безработицы в целом? Через обучение в 1995-96гг. около 3% всех безработных удалось вернуть к работе. Однако в 1997г. доля нашедших работу после завершения обучения в общей численности безработных снизилась до 2%.
Несмотря на изменившуюся динамику, можно сделать вывод, что обучение безработных имеет достаточно высокий потенциал позитивного воздействия как на его участников, так и на рынок труда в целом. По нашему мнению, значение данной программы может быть значительно расширено.
4.1.2 Досрочные пенсии
Основная цель программы досрочного (за 2 года до обычного срока) выхода на пенсию - расширить возможности работников более молодых возрастов по поиску рабочего места за счет их освобождения работниками старших возрастов, а также снизить численность безработных старших возрастов, не имеющих перспектив на рынке труда. В силу того, что данная программа имеет цели, отличные от программ обучения, оценка влияния досрочного выхода на пенсию также обладает рядом особенностей.
Особых сомнений позитивное влияние досрочного выхода на пенсию на индивидуальном уровне не вызывает хотя бы в силу того, что участник этой программы, получая пенсию в обычном размере, как правило, повышает и уровень своих доходов по сравнению с пособием по безработице. Данные, приведенные ниже (см. Таблица 5), подтверждают существенное значение досрочного выхода на пенсию для граждан предпенсионного возраста, зарегистрированных в службе занятости. В 1996г. более половины из них воспользовались программой. Несмотря на то, что в 1997г. численность участников сократилась почти в два раза (по причине дефицита средств в большей части регионов), охват безработных предпенсионного возраста остается заметным - 32,6%.
Влияние программы на этих уровнях оценить более сложно. Ключевые направления такой оценки могут быть следующие. Во-первых, насколько ощутим эффект снижения давления на имеющиеся вакансии за счет выхода работников на досрочную пенсию для всех зарегистрированных незанятых. Во-вторых, насколько весом этот же эффект для всех безработных предпенсионного возраста.
Таблица 5. Влияние программы досрочного выхода на пенсию
1993
1994
1995
1996
1997
Назначено досрочных пенсий, чел.
91777
114434
129758
82075
42975
Зарегистрированные безработные в предпенсионном возрасте, чел.
н/д
н/д
н/д
161083
131813
Доля участников программы в целевой группе, %
н/д
н/д
н/д
51,0
32,6
Доля участников программы в среднегодовой численности зарегистрированных незанятых, %
9,0
7,7
7,6
3,6
2,0
Численность безработных в предпенсионном возрасте, чел., женщины - 50-54 года, мужчины -55-59 лет11
241761
316249
300500
257600
351573
Участники программы к численности безработных в предпенсионном возрасте, %
38,0
36,2
43,2
31,9
12,2
Участники программы к общей численности безработных, %
2,3
2,1
2,0
1,2
0,5
Таблица 5 свидетельствует и о значительном влиянии досрочного выхода на пенсию для всей группы безработных старших возрастов. Наибольшее значение, как и по другим программам, зафиксировано в 1993-95гг. В 1995г. свыше 43% работников первой пятилетней предпенсионной группы покинули рынок труда, получив пенсию досрочно.
Данные указывают также на то, что роль этой программы в "очистке" рынка труда была заметна, но в 1997г. перестала быть ощутимой (отношение назначенных в этом году пенсий к общей численности безработных составило 0,5%).
Вместе с тем, интерпретировать приведенные данные необходимо предельно осторожно. Пока нет надежных подтверждений того, что для всех участников этой программы отсутствовали перспективы на рынке труда. Можно предположить, что часть работников предпенсионного возраста добровольно покидали рабочие места (например, по причине невыплаты заработной платы) или планировали досрочное завершение трудовой деятельности через участие в программе вне зависимости от карьерных перспектив. Нет доказательств и того, что, воспользовавшись досрочным выходом на пенсию, ее участники действительно покинули рынок труда, а не вернулись к работе (временной, эпизодической или скрытой от учета). По крайней мере, на сегодняшний день нет сведений, например, о прекращении выплаты досрочных пенсий в связи с продолжением ее получателя трудовой деятельности. Данная программа содержит и еще один риск. Ее чрезмерное расширение может привести к двойному пенсионному стандарту, когда большая часть населения выходит на пенсию за два года до официально установленного возраста. В конечном счете, это может означать скрытое снижение пенсионного возраста в стране.
4.1.3 Посредничество в трудоустройстве
Работа нуждающимся может быть предоставлена в службе занятости непосредственно либо через специальные программы, например, путем обучения, целевого создания рабочих мест, через помощь в организации собственного дела и т.д. В данном разделе мы будем иметь в виду лишь функцию службы занятости, называемую посредничеством в трудоустройстве. Посредничество в трудоустройстве - исходная функция службы занятости. В конечном счете, большинство других программ нацелены на повышение "потенциала трудоустройства" безработных граждан. Данная деятельность не ограничивается чистыми брокерскими функциями, то есть подбором вакантного рабочего места в соответствии с профессиональными и иными характеристиками работника. Для повышения эффективности посредничества в трудоустройстве создаются электронные базы данных вакансий, организуются "Клубы ищущих работу", оказываются целевые консультационные услуги и т.д. Другими словами, эффективный подбор новой работы представляет собой сегодня целый комплекс задач, единой конечной целью которых является скорейшее приобретение безработным рабочего места.
В случае посредничества в трудоустройстве влияние на индивидуальном и групповом уровнях совпадают. Таблица 6 содержит некоторые оценки, сделанные для 1996 и 1997гг. Цель трудоустройства можно интерпретировать как сокращение численности через расширение позитивного выхода (то есть подбора рабочего места) из нее. Поэтому первый оценочный показатель может быть отношением числа трудоустроенных к "входу" в незанятые.
Таблица 6. Влияние посредничества в трудоустройстве
1996
1997
Трудоустроено на постоянную работу, оценка, тыс. чел.
1005,6
1219,0 % к "входу" в незанятые
22,8
32,0 % к общей численности безработных
14,7
15,1
Удельные расходы на одного трудоустроенного, $ США
196
220
В 1996 и 1997гг. примерно 30% входящих в незанятые находили работу через посредничество службы занятости. Можно утверждать, что данная программа наиболее результативна с точки зрения влияния на сдерживание роста или сокращение безработицы.
4.1.3.1 Эффективность создания рабочих мест
Создание рабочих мест, а также их сохранение за счет бюджета службы занятости вызывает, пожалуй, самые противоречивые отклики. Одни считают, что эти программы должны быть основным направлением деятельности службы занятости. По мнению других, их реализация выходит за рамки компетенции службы занятости, поскольку рабочие места призваны создавать субъекты экономической деятельности, а не государственное учреждение. Попытаемся коротко рассмотреть некоторые аспекты создания и сохранения рабочих мест с точки зрения их результативности. Поскольку организацию собственного дела (правда, с некоторой долей условности) также можно рассматривать как средство расширения рабочих мест, данная программа также принята во внимание.
Таблица 7. Результативность создания рабочих мест
численность участников, чел.
% к "входу" в незанятые
% к безработным
1996
1997
1996
1997
1996
1997
Трудоустроено на организованные рабочие места
44 861
29 981
1,0
0,8
0,7
0,4
Открыли собственное дело
122 247
28 000
2,8
0,7
1,8
0,3
Влияние программ организации рабочих мест на индивидуальном уровне очевидно: ее участник сопровождается к новому рабочему месту с финансовыми ресурсами. Однако уже на групповом уровне (по отношению к "входу" в зарегистрированные незанятые) значение теряется. Лишь около 1% нуждающихся в рабочих местах приобрели их через программу. В целом тот же вывод относится и к организации собственного дела.
Имеются и многие другие причины, позволяющие сомневаться в целесообразности широкомасштабных акций по созданию рабочих мест через службы занятости. Во-первых, данные рабочие места могут быть созданы за счет замещения имевшихся работников. Во-вторых, рабочие места могли быть созданы работодателем и без участия службы занятости. В-третьих, нет ясности относительно реальной продолжительности занятости на этих рабочих местах. Весьма вероятно увольнение безработного с рабочего места (добровольное или по инициативе работодателя) через непродолжительный период времени. Не исключена также ротация безработных на рабочих местах, то есть замена одного уволившегося безработного на другого. В результате средняя продолжительность рабочего периода одного безработного может быть непродолжительной. В-четвертых, могут быть созданы фиктивные рабочие места.
Эффективность сохранения рабочих мест, то есть субсидирование работодателя ради сдерживания увольнений, также сомнительна с точки зрения позитивного влияния на совокупность безработных. Можно предположить, что основная целевая группа этой программы - находящиеся в административных отпусках и отрабатывающих неполное рабочее время. В 1996г. удалось удержать от высвобождения немногим более 3% всех работников целевой группы, в 1997г. - 1,4%. Кроме того, практика применения этой меры свидетельствует, что работодатели скорее заинтересованы в перенесении части собственных расходов или в их компенсации на счет дешевых государственных кредитных или безвозвратных источников. Часто фактор сохранения занятости играет вторичную роль.
Тем не менее, данные программы могут сыграть ограниченную позитивную роль в чрезвычайных ситуациях, например, в населенных пунктах с одним основным работодателем.
4.1.3.2 Сравнительная характеристика стоимости и результатов
Выше были рассмотрены некоторые программы службы занятости с точки зрения их результативности по отношению к участникам и целевым группам работников. Однако стоимостной фактор также имеет существенное значение.
Таблица 8 содержит некоторые сравнения отдельных программ. Наиболее результативна деятельность, связанная с посредничеством в трудоустройстве. Охватывая 70% всех трудоустройств и оказывая наиболее заметное влияние на безработицу в целом, данная программа и наиболее экономична с точки зрения расходов на нее. Наименьших результатов с наибольшими затратами дает создание рабочих мест.
Таблица 8. Сравнительная характеристика результатов и стоимости отдельных программ
% к итогу
% к численности безработных
расходы на одного участника в $ США
1996
1997
1996
1997
1996
1997
Трудоустроено всего, в том числе:
100,0
100,0
23,2
21,5
231
238
на организованные рабочие места
2,8
1,7
0,7
0,4
1 100
1 422
по квотам
5,3
4,6
1,2
1,0
н/д
н/д
после обучения
11,9
9,4
2,7
2,0
543
621
открыли собственное дело
7,7
1,6
1,8
0,3
38
157
по программам временной занятости (без подростков)
8,8
12,5
2,0
2,7
н/д
н/д
посредничество в трудоустройстве
63,5
70,2
14,7
15,1
196
220
В заключение приведем сводные данные о влиянии ряда активных программ, реализуемых в России, на рабочую силу в целом. Обращает на себя внимание, что набранный до 1996г. темп, затем был утерян. Если воспользоваться международными сравнениями, то оказывается, что совокупный охват безработных активными мерами незначителен.
Таблица 9. Величина "входа" в программу относительно численности рабочей силы (%)
1994
1995
1996
1997
Обучение
0,29
0,42
0,29
0,30
Субсидируемая занятость
0,78
0,89
0,76
0,59
Субсидии для занятости
0,38
0,27
0,27
0,12
Прямое создание рабочих мест
0,40
0,62
0,48
0,48
Общественные работы
0,27
0,48
0,41
0,39
Дополнительные рабочие места
0,11
0,11
0,06
0,04
Собственное дело
0,01
0,02
0,02
0,04
Квоты
0,11
0,12
0,12
0,12
Всего:
1,18
1,43
1,17
1,00
В США данный показатель охвата составлял в период экономического спада 2,7%, в Финляндии - 9,3%, в Венгрии - 3,4%, Польше - 3,7%, Словакии - 4% (см. Таблица 9). Из стран с переходной экономикой Россия, правда, "опережала" Болгарию и Чехию. Впрочем, в Чешской Республике проблема безработицы была не столь значима. На основе приведенных сопоставлений можно предположить, что размах активных программ в России остается не столь существенным, чтобы оказать серьезное влияние рынок труда и безработицу, особенно ее долгосрочную составляющую.
4.1.3.3 Влияние программ на целевые группы
Еще один важный аспект влияния программ связан с их позитивным воздействием на избранные целевые группы. Выделение целевых групп в российском законодательстве носит во многом случайный характер и не дает оснований для определения именно тех категорий населения, которые больше других рискуют стать безработными, особенно длительное время. Статистическая отчетность государственной службы занятости больше ориентирована на целевые группы, хотя последние также больше ориентированы на законодательство (что вполне естественно), чем на реальное положение работников на рынке труда. В этой связи возникает три вопроса. Во-первых, какие программы доступны приоритетным участникам и как это отражается в статистической отчетности? Во-вторых, на какие группы преимущественно направлены те или иные программы? В-третьих, насколько эти программы целенаправленны, то есть насколько велика концентрация в них целевых групп по сравнению с неприоритетными их участниками?
Таблица 10. Отражение в статистической отчетности участия в программах целевых групп
Прямое трудоуст-ройство
Обучение
Общест-венные работы
Квотиро-вание
Дополни-тельные рабочие места
Сохране-ние рабочих мест
Досроч-ные пенсии
Имеющие длительный перерыв в работе
Да
Нет
Да
Нет
Нет
Нет
Нет
Освобожденные из мест лишения свободы
Да
Нет
Да
Да
Да
Нет
Уволенные из вооруженных сил
Да
Да
Нет
Нет
Нет
Нет
Инвалиды
Да
Да
Да
Да
Да
Да
Молодежь 16-29 лет
Да
Да
Да
Нет
Нет
Нет
Нет
Подростки 14-17 лет
Да
Да
Нет
Да
Да
Да
Нет
Высвобожденные
Да
Нет
Нет
Нет
Нет
Нет
Нет
Беженцы
Да
Нет
Да
Да
Да
Да
Нет
Зарегистрированные безработные предпенсионного возраста
Нет
Нет
Да
Нет
Нет
Нет
Да
Безработные более 6 месяцев
Нет
Нет
Нет
Да
Да
Да
Нет
Для ответа на первый поставленный вопрос, воспользуемся данными, которые содержит Таблица 1012. Подчеркнем, что отсутствие данных еще не означает, что представители той или иной группы не могут быть участниками программы. Речь идет именно о том, фиксирует статистика такое участие или нет. Например, часть безработных предпенсионного возраста ежегодно находит работу через посредничество службы занятости в трудоустройстве, однако отчетность такой информации не содержит. Далее, в ряде программ в качестве приоритетной группы фигурируют не имеющие работу свыше 6 месяцев, а данные формы 2-т отражают число трудоустроенных безработных по иной временной шкале (до 1 месяца, от 1 до 4 месяцев, от 4 до 8 месяцев и т.д.). Не останавливаясь подробнее на этом вопросе, сделаем вывод, что на сегодняшний день отражение участия целевых групп в сложившейся отчетности неполно и несовершенно. В дальнейшем, как нам представляется, статистическая отчетность должна основываться на принципе оценки потоков безработных, распределенных по целевым группам.
Несмотря на недостатки, имеющаяся информация позволяет найти ответ и на второй поставленный вопрос: каково значение отдельных программ в позитивном выходе (то есть трудоустройстве) представителей отдельных целевых групп?
Таблица 11. Роль отдельных программ в трудоустройстве некоторых целевых групп (по данным 1997г.)
Прямое трудо-устройство
Обучение
Квотирование
Дополнитель-ные рабочие места
Трудо-устройство, всего
Освобожденные из мест лишения свободы
72,1
25,9
2,0
100,0
Уволенные из вооруженных сил
78,7
21,3
100,0
Инвалиды
53,0
7,4
24,9
14,8
100,0
Молодежь 16-29 лет
88,9
11,1
100,0
Подростки 14-17 лет
94,1
2,0
2,8
1,1
100,0
Беженцы
76,1
18,4
5,5
100,0
Итого по целевым группам
92,8
5,2
1,5
0,5
100,0
По всем участникам
84,4
9,1
4,7
1,8
100,0
Частичный ответ на этот вопрос дает Таблица 11. Во-первых, роль прямого подбора рабочего места наиболее значима для всех выделенных групп, что еще раз подтверждает наибольшую результативность и экономичность данного направления работы службы занятости. Во-вторых, очевидна целевая ориентация таких программ, как квотирование и организация дополнительных рабочих мест для тех, кто не может быть на равных трудоустроен обычным путем (освобожденные из мест лишения свободы, инвалиды и т.д.) и кто, вероятнее всего, столкнется с "эффектами длительности", повышающими вероятность их дрейфа в долгосрочную безработицу. Как нам представляется, такие программы в ограниченном объеме, с более жесткой целевой ориентацией и в сочетании с оценкой эффективности (с точки зрения устойчивости приобретенной занятости, повышения уровня дохода и т.д.) должны быть сохранены. По крайней мере, их существование следует оставить до того момента, пока не будет найдена им более эффективная альтернатива. Простое их закрытие может иметь следствием то, что накопление групп повышенного риска в долгосрочной безработице расширится, а результирующие издержки (выплата пособий по безработице и т.д.) способны перекрыть "экономию", полученную от закрытия программы.
Анализ целевой ориентации программ службы занятости будет не полным, если не обратить внимание на другой вопрос. Если роль специальных программ для отдельных целевых групп становится более ясной, то сконцентрированы ли усилия службы занятости именно на тех группах, для которых они способны сыграть в устранении "эффектов длительности" наибольшую роль?
Таблица 12. Удельный вес представителей отдельных целевых групп в общей численности "целевых" участников программ (по данным 1997г.)
Прямое трудо-устройство
Обучение
Квотирование
Дополни-тельные рабочие места
Сохранение рабочих мест
Освобожденные из мест лишения свободы
0,5
10,5
2,2
3,6
Уволенные из вооруженных сил
1,3
6,1
Инвалиды
0,6
1,5
16,7
27,4
47,0
Молодежь 16-29 лет
35,4
79,9
Подростки 14-17 лет
32,3
12,5
59,1
63,8
19,9
Высвобожденные
16,6
Беженцы
0,3
4,0
3,3
6,1
Граждане предпенсионного возраста
9,7
3,3
23,3
Итого по целевым группам
100
100
100
100
100,0
Таблица 12 характеризует "объемную" ориентацию программ на отдельные целевые группы. В первую очередь обратим внимание на "молодежную" ориентацию программ. Более 90% всех целевых участников обучения составили молодые люди. Почти 64% дополнительных рабочих мест создавалось для подростков. 60% всех квот также были предназначены для этой группы. Одна из вероятных причин, объясняющих такой приоритет, состоит в том, что служба занятости выполняет дополнительную функцию, компенсирующую некоторые "переходные" провалы системы первичного профессионального образования, привлечения молодежи к обучению и их последующего трудоустройства. К примеру, 88% всех направленных на обучение подростков и 42% молодежи в возрасте 16-29 лет не имели профессии и прошли первоначальное обучение. Важно уточнить, что такое обучение проводилось преимущественно не за счет средств фонда занятости. Служба занятости фактически выполняла роль посредника между подростками и учебными заведениями, в том числе предоставляющими бесплатное обучение. Вторая особенность состоит в том, что 52% общей численности граждан, ищущих работу и обратившихся к службе занятости, составляли молодые люди (см. Таблица 13). Данное обстоятельство дополнительно подчеркивает актуальность проблемы первой работы.
Таблица 13. Молодежь в составе обратившихся в службу занятости, %
1993
1994
1995
1996
1997
Всего обратилось, в том числе
100
100
100
100
100
Молодежь 16-29 лет
34,7
34,8
35,8
34,9
34,7
Подростки 14-17 лет
0,0
0,0
20,6
17,0
17,5
Итого в возрасте 14-29 лет
34,7
34,8
56,4
51,8
52,2
Другие возрастные группы
63,3
63,2
43,6
48,2
47,8
Тем не менее, характеризуя концентрацию на молодежной проблематике, стоит подчеркнуть, что она может носить и отчасти избыточный характер. Точнее, такая концентрация может негативно отражаться на других группах граждан, нуждающихся в целевой поддержке. Относительная простота работы с молодежью, связанная с достаточно высокой способностью к обучению и мобильностью на рынке труда, способна усилить неравное положение тех, кто вероятнее всего столкнется с длительной безработицей. К сожалению, как уже отмечалось, имеющаяся статистика дает лишь ограниченные возможности выявить тех, кто больше других страдает от безработицы. Однако иллюстрацией может служить, например, сравнение средней продолжительности безработицы. Если среди молодежи она составляла в 1997г. 6,7 месяцев, то для инвалидов - 8,1 месяц, для беженцев и вынужденных переселенцев - 9,1. Как нам представляется, требуется тщательная балансировка усилий, распределенных между целевыми группами населения.
В заключение поставим еще один вопрос: насколько сильна нацеленность целевых программ на тех группах, которые выделяются в действующей статистической отчетности? Имеющиеся данные (см. Таблица 14) говорят о достаточно высокой "рассеянности" программ. Так, 60% участников программ квотирования и организации дополнительных рабочих мест не относились к целевым группам.
Таблица 14. Концентрация программ на целевых группах (по данным 1997г.), %
Обучение
Квотирование
Дополнительные рабочие места
Целевые группы
72
41
40
Другие группы
28
59
60
Итого:
100
100
100
Понятно, что приведенные в данном разделе сравнения недостаточны для того, чтобы делать окончательный вывод в целесообразности той или иной деятельности. Имеющихся данных мало и для принятия политических решений относительно масштабов активности и распределения средств бюджета фонда занятости. Необходимы более углубленные специальные исследования результативности и стоимостной эффективности отдельных программ, прежде всего, на региональном уровне. Кроме того, потенциальная результативность некоторых программ может быть занижена вследствие недостаточного финансирования. Тем не менее, как нам кажется, проведенный анализ все же позволяет сделать важные выводы. Во-первых, программы оказывают различное воздействие на индивидуальном, групповом уровне, а также на рынок труда в целом. Во-вторых, один и тот же результат действительно может быть достигнут за счет привлечения разных объемов ресурсов. В-третьих, необходима более аккуратная ориентация программ на целевые группы работников (или проблемы рынка труда). Эти группы должны быть максимально четко выделены, а программы ориентированы именно на те проблемы целевой группы, которые можно решить с помощью реализуемых мер.
4.2 Результирующее влияние программ на рынке труда
В статистических терминах задачу политики на рынке труда можно определить как повышение коэффициента выхода из числа безработных13. С другой стороны, целью может служить и снижение коэффициента входа в число безработных14. Если "коэффициент выхода" повышается больше, чем повышается "коэффициент входа", тенденция "работает" на снижение безработицы. В том случае, если значение данного соотношения "преодолевает" общую тенденцию сокращения занятости, тогда:
Помимо показателя аккумуляции безработных в программе, можно воспользоваться и другой ее оценкой, если сформулировать вопрос следующим образом: насколько велико влияние программы на сокращение объема безработицы в целом? Через обучение в 1995-96гг. около 3% всех безработных удалось вернуть к работе. Однако в 1997г. доля нашедших работу после завершения обучения в общей численности безработных снизилась до 2%.
Несмотря на изменившуюся динамику, можно сделать вывод, что обучение безработных имеет достаточно высокий потенциал позитивного воздействия как на его участников, так и на рынок труда в целом. По нашему мнению, значение данной программы может быть значительно расширено.
4.1.2 Досрочные пенсии
Основная цель программы досрочного (за 2 года до обычного срока) выхода на пенсию - расширить возможности работников более молодых возрастов по поиску рабочего места за счет их освобождения работниками старших возрастов, а также снизить численность безработных старших возрастов, не имеющих перспектив на рынке труда. В силу того, что данная программа имеет цели, отличные от программ обучения, оценка влияния досрочного выхода на пенсию также обладает рядом особенностей.
Особых сомнений позитивное влияние досрочного выхода на пенсию на индивидуальном уровне не вызывает хотя бы в силу того, что участник этой программы, получая пенсию в обычном размере, как правило, повышает и уровень своих доходов по сравнению с пособием по безработице. Данные, приведенные ниже (см. Таблица 5), подтверждают существенное значение досрочного выхода на пенсию для граждан предпенсионного возраста, зарегистрированных в службе занятости. В 1996г. более половины из них воспользовались программой. Несмотря на то, что в 1997г. численность участников сократилась почти в два раза (по причине дефицита средств в большей части регионов), охват безработных предпенсионного возраста остается заметным - 32,6%.
Влияние программы на этих уровнях оценить более сложно. Ключевые направления такой оценки могут быть следующие. Во-первых, насколько ощутим эффект снижения давления на имеющиеся вакансии за счет выхода работников на досрочную пенсию для всех зарегистрированных незанятых. Во-вторых, насколько весом этот же эффект для всех безработных предпенсионного возраста.
Таблица 5. Влияние программы досрочного выхода на пенсию
1993
1994
1995
1996
1997
Назначено досрочных пенсий, чел.
91777
114434
129758
82075
42975
Зарегистрированные безработные в предпенсионном возрасте, чел.
н/д
н/д
н/д
161083
131813
Доля участников программы в целевой группе, %
н/д
н/д
н/д
51,0
32,6
Доля участников программы в среднегодовой численности зарегистрированных незанятых, %
9,0
7,7
7,6
3,6
2,0
Численность безработных в предпенсионном возрасте, чел., женщины - 50-54 года, мужчины -55-59 лет11
241761
316249
300500
257600
351573
Участники программы к численности безработных в предпенсионном возрасте, %
38,0
36,2
43,2
31,9
12,2
Участники программы к общей численности безработных, %
2,3
2,1
2,0
1,2
0,5
Таблица 5 свидетельствует и о значительном влиянии досрочного выхода на пенсию для всей группы безработных старших возрастов. Наибольшее значение, как и по другим программам, зафиксировано в 1993-95гг. В 1995г. свыше 43% работников первой пятилетней предпенсионной группы покинули рынок труда, получив пенсию досрочно.
Данные указывают также на то, что роль этой программы в "очистке" рынка труда была заметна, но в 1997г. перестала быть ощутимой (отношение назначенных в этом году пенсий к общей численности безработных составило 0,5%).
Вместе с тем, интерпретировать приведенные данные необходимо предельно осторожно. Пока нет надежных подтверждений того, что для всех участников этой программы отсутствовали перспективы на рынке труда. Можно предположить, что часть работников предпенсионного возраста добровольно покидали рабочие места (например, по причине невыплаты заработной платы) или планировали досрочное завершение трудовой деятельности через участие в программе вне зависимости от карьерных перспектив. Нет доказательств и того, что, воспользовавшись досрочным выходом на пенсию, ее участники действительно покинули рынок труда, а не вернулись к работе (временной, эпизодической или скрытой от учета). По крайней мере, на сегодняшний день нет сведений, например, о прекращении выплаты досрочных пенсий в связи с продолжением ее получателя трудовой деятельности. Данная программа содержит и еще один риск. Ее чрезмерное расширение может привести к двойному пенсионному стандарту, когда большая часть населения выходит на пенсию за два года до официально установленного возраста. В конечном счете, это может означать скрытое снижение пенсионного возраста в стране.
4.1.3 Посредничество в трудоустройстве
Работа нуждающимся может быть предоставлена в службе занятости непосредственно либо через специальные программы, например, путем обучения, целевого создания рабочих мест, через помощь в организации собственного дела и т.д. В данном разделе мы будем иметь в виду лишь функцию службы занятости, называемую посредничеством в трудоустройстве. Посредничество в трудоустройстве - исходная функция службы занятости. В конечном счете, большинство других программ нацелены на повышение "потенциала трудоустройства" безработных граждан. Данная деятельность не ограничивается чистыми брокерскими функциями, то есть подбором вакантного рабочего места в соответствии с профессиональными и иными характеристиками работника. Для повышения эффективности посредничества в трудоустройстве создаются электронные базы данных вакансий, организуются "Клубы ищущих работу", оказываются целевые консультационные услуги и т.д. Другими словами, эффективный подбор новой работы представляет собой сегодня целый комплекс задач, единой конечной целью которых является скорейшее приобретение безработным рабочего места.
В случае посредничества в трудоустройстве влияние на индивидуальном и групповом уровнях совпадают. Таблица 6 содержит некоторые оценки, сделанные для 1996 и 1997гг. Цель трудоустройства можно интерпретировать как сокращение численности через расширение позитивного выхода (то есть подбора рабочего места) из нее. Поэтому первый оценочный показатель может быть отношением числа трудоустроенных к "входу" в незанятые.
Таблица 6. Влияние посредничества в трудоустройстве
1996
1997
Трудоустроено на постоянную работу, оценка, тыс. чел.
1005,6
1219,0 % к "входу" в незанятые
22,8
32,0 % к общей численности безработных
14,7
15,1
Удельные расходы на одного трудоустроенного, $ США
196
220
В 1996 и 1997гг. примерно 30% входящих в незанятые находили работу через посредничество службы занятости. Можно утверждать, что данная программа наиболее результативна с точки зрения влияния на сдерживание роста или сокращение безработицы.
4.1.3.1 Эффективность создания рабочих мест
Создание рабочих мест, а также их сохранение за счет бюджета службы занятости вызывает, пожалуй, самые противоречивые отклики. Одни считают, что эти программы должны быть основным направлением деятельности службы занятости. По мнению других, их реализация выходит за рамки компетенции службы занятости, поскольку рабочие места призваны создавать субъекты экономической деятельности, а не государственное учреждение. Попытаемся коротко рассмотреть некоторые аспекты создания и сохранения рабочих мест с точки зрения их результативности. Поскольку организацию собственного дела (правда, с некоторой долей условности) также можно рассматривать как средство расширения рабочих мест, данная программа также принята во внимание.
Таблица 7. Результативность создания рабочих мест
численность участников, чел.
% к "входу" в незанятые
% к безработным
1996
1997
1996
1997
1996
1997
Трудоустроено на организованные рабочие места
44 861
29 981
1,0
0,8
0,7
0,4
Открыли собственное дело
122 247
28 000
2,8
0,7
1,8
0,3
Влияние программ организации рабочих мест на индивидуальном уровне очевидно: ее участник сопровождается к новому рабочему месту с финансовыми ресурсами. Однако уже на групповом уровне (по отношению к "входу" в зарегистрированные незанятые) значение теряется. Лишь около 1% нуждающихся в рабочих местах приобрели их через программу. В целом тот же вывод относится и к организации собственного дела.
Имеются и многие другие причины, позволяющие сомневаться в целесообразности широкомасштабных акций по созданию рабочих мест через службы занятости. Во-первых, данные рабочие места могут быть созданы за счет замещения имевшихся работников. Во-вторых, рабочие места могли быть созданы работодателем и без участия службы занятости. В-третьих, нет ясности относительно реальной продолжительности занятости на этих рабочих местах. Весьма вероятно увольнение безработного с рабочего места (добровольное или по инициативе работодателя) через непродолжительный период времени. Не исключена также ротация безработных на рабочих местах, то есть замена одного уволившегося безработного на другого. В результате средняя продолжительность рабочего периода одного безработного может быть непродолжительной. В-четвертых, могут быть созданы фиктивные рабочие места.
Эффективность сохранения рабочих мест, то есть субсидирование работодателя ради сдерживания увольнений, также сомнительна с точки зрения позитивного влияния на совокупность безработных. Можно предположить, что основная целевая группа этой программы - находящиеся в административных отпусках и отрабатывающих неполное рабочее время. В 1996г. удалось удержать от высвобождения немногим более 3% всех работников целевой группы, в 1997г. - 1,4%. Кроме того, практика применения этой меры свидетельствует, что работодатели скорее заинтересованы в перенесении части собственных расходов или в их компенсации на счет дешевых государственных кредитных или безвозвратных источников. Часто фактор сохранения занятости играет вторичную роль.
Тем не менее, данные программы могут сыграть ограниченную позитивную роль в чрезвычайных ситуациях, например, в населенных пунктах с одним основным работодателем.
4.1.3.2 Сравнительная характеристика стоимости и результатов
Выше были рассмотрены некоторые программы службы занятости с точки зрения их результативности по отношению к участникам и целевым группам работников. Однако стоимостной фактор также имеет существенное значение.
Таблица 8 содержит некоторые сравнения отдельных программ. Наиболее результативна деятельность, связанная с посредничеством в трудоустройстве. Охватывая 70% всех трудоустройств и оказывая наиболее заметное влияние на безработицу в целом, данная программа и наиболее экономична с точки зрения расходов на нее. Наименьших результатов с наибольшими затратами дает создание рабочих мест.
Таблица 8. Сравнительная характеристика результатов и стоимости отдельных программ
% к итогу
% к численности безработных
расходы на одного участника в $ США
1996
1997
1996
1997
1996
1997
Трудоустроено всего, в том числе:
100,0
100,0
23,2
21,5
231
238
на организованные рабочие места
2,8
1,7
0,7
0,4
1 100
1 422
по квотам
5,3
4,6
1,2
1,0
н/д
н/д
после обучения
11,9
9,4
2,7
2,0
543
621
открыли собственное дело
7,7
1,6
1,8
0,3
38
157
по программам временной занятости (без подростков)
8,8
12,5
2,0
2,7
н/д
н/д
посредничество в трудоустройстве
63,5
70,2
14,7
15,1
196
220
В заключение приведем сводные данные о влиянии ряда активных программ, реализуемых в России, на рабочую силу в целом. Обращает на себя внимание, что набранный до 1996г. темп, затем был утерян. Если воспользоваться международными сравнениями, то оказывается, что совокупный охват безработных активными мерами незначителен.
Таблица 9. Величина "входа" в программу относительно численности рабочей силы (%)
1994
1995
1996
1997
Обучение
0,29
0,42
0,29
0,30
Субсидируемая занятость
0,78
0,89
0,76
0,59
Субсидии для занятости
0,38
0,27
0,27
0,12
Прямое создание рабочих мест
0,40
0,62
0,48
0,48
Общественные работы
0,27
0,48
0,41
0,39
Дополнительные рабочие места
0,11
0,11
0,06
0,04
Собственное дело
0,01
0,02
0,02
0,04
Квоты
0,11
0,12
0,12
0,12
Всего:
1,18
1,43
1,17
1,00
В США данный показатель охвата составлял в период экономического спада 2,7%, в Финляндии - 9,3%, в Венгрии - 3,4%, Польше - 3,7%, Словакии - 4% (см. Таблица 9). Из стран с переходной экономикой Россия, правда, "опережала" Болгарию и Чехию. Впрочем, в Чешской Республике проблема безработицы была не столь значима. На основе приведенных сопоставлений можно предположить, что размах активных программ в России остается не столь существенным, чтобы оказать серьезное влияние рынок труда и безработицу, особенно ее долгосрочную составляющую.
4.1.3.3 Влияние программ на целевые группы
Еще один важный аспект влияния программ связан с их позитивным воздействием на избранные целевые группы. Выделение целевых групп в российском законодательстве носит во многом случайный характер и не дает оснований для определения именно тех категорий населения, которые больше других рискуют стать безработными, особенно длительное время. Статистическая отчетность государственной службы занятости больше ориентирована на целевые группы, хотя последние также больше ориентированы на законодательство (что вполне естественно), чем на реальное положение работников на рынке труда. В этой связи возникает три вопроса. Во-первых, какие программы доступны приоритетным участникам и как это отражается в статистической отчетности? Во-вторых, на какие группы преимущественно направлены те или иные программы? В-третьих, насколько эти программы целенаправленны, то есть насколько велика концентрация в них целевых групп по сравнению с неприоритетными их участниками?
Таблица 10. Отражение в статистической отчетности участия в программах целевых групп
Прямое трудоуст-ройство
Обучение
Общест-венные работы
Квотиро-вание
Дополни-тельные рабочие места
Сохране-ние рабочих мест
Досроч-ные пенсии
Имеющие длительный перерыв в работе
Да
Нет
Да
Нет
Нет
Нет
Нет
Освобожденные из мест лишения свободы
Да
Нет
Да
Да
Да
Нет
Уволенные из вооруженных сил
Да
Да
Нет
Нет
Нет
Нет
Инвалиды
Да
Да
Да
Да
Да
Да
Молодежь 16-29 лет
Да
Да
Да
Нет
Нет
Нет
Нет
Подростки 14-17 лет
Да
Да
Нет
Да
Да
Да
Нет
Высвобожденные
Да
Нет
Нет
Нет
Нет
Нет
Нет
Беженцы
Да
Нет
Да
Да
Да
Да
Нет
Зарегистрированные безработные предпенсионного возраста
Нет
Нет
Да
Нет
Нет
Нет
Да
Безработные более 6 месяцев
Нет
Нет
Нет
Да
Да
Да
Нет
Для ответа на первый поставленный вопрос, воспользуемся данными, которые содержит Таблица 1012. Подчеркнем, что отсутствие данных еще не означает, что представители той или иной группы не могут быть участниками программы. Речь идет именно о том, фиксирует статистика такое участие или нет. Например, часть безработных предпенсионного возраста ежегодно находит работу через посредничество службы занятости в трудоустройстве, однако отчетность такой информации не содержит. Далее, в ряде программ в качестве приоритетной группы фигурируют не имеющие работу свыше 6 месяцев, а данные формы 2-т отражают число трудоустроенных безработных по иной временной шкале (до 1 месяца, от 1 до 4 месяцев, от 4 до 8 месяцев и т.д.). Не останавливаясь подробнее на этом вопросе, сделаем вывод, что на сегодняшний день отражение участия целевых групп в сложившейся отчетности неполно и несовершенно. В дальнейшем, как нам представляется, статистическая отчетность должна основываться на принципе оценки потоков безработных, распределенных по целевым группам.
Несмотря на недостатки, имеющаяся информация позволяет найти ответ и на второй поставленный вопрос: каково значение отдельных программ в позитивном выходе (то есть трудоустройстве) представителей отдельных целевых групп?
Таблица 11. Роль отдельных программ в трудоустройстве некоторых целевых групп (по данным 1997г.)
Прямое трудо-устройство
Обучение
Квотирование
Дополнитель-ные рабочие места
Трудо-устройство, всего
Освобожденные из мест лишения свободы
72,1
25,9
2,0
100,0
Уволенные из вооруженных сил
78,7
21,3
100,0
Инвалиды
53,0
7,4
24,9
14,8
100,0
Молодежь 16-29 лет
88,9
11,1
100,0
Подростки 14-17 лет
94,1
2,0
2,8
1,1
100,0
Беженцы
76,1
18,4
5,5
100,0
Итого по целевым группам
92,8
5,2
1,5
0,5
100,0
По всем участникам
84,4
9,1
4,7
1,8
100,0
Частичный ответ на этот вопрос дает Таблица 11. Во-первых, роль прямого подбора рабочего места наиболее значима для всех выделенных групп, что еще раз подтверждает наибольшую результативность и экономичность данного направления работы службы занятости. Во-вторых, очевидна целевая ориентация таких программ, как квотирование и организация дополнительных рабочих мест для тех, кто не может быть на равных трудоустроен обычным путем (освобожденные из мест лишения свободы, инвалиды и т.д.) и кто, вероятнее всего, столкнется с "эффектами длительности", повышающими вероятность их дрейфа в долгосрочную безработицу. Как нам представляется, такие программы в ограниченном объеме, с более жесткой целевой ориентацией и в сочетании с оценкой эффективности (с точки зрения устойчивости приобретенной занятости, повышения уровня дохода и т.д.) должны быть сохранены. По крайней мере, их существование следует оставить до того момента, пока не будет найдена им более эффективная альтернатива. Простое их закрытие может иметь следствием то, что накопление групп повышенного риска в долгосрочной безработице расширится, а результирующие издержки (выплата пособий по безработице и т.д.) способны перекрыть "экономию", полученную от закрытия программы.
Анализ целевой ориентации программ службы занятости будет не полным, если не обратить внимание на другой вопрос. Если роль специальных программ для отдельных целевых групп становится более ясной, то сконцентрированы ли усилия службы занятости именно на тех группах, для которых они способны сыграть в устранении "эффектов длительности" наибольшую роль?
Таблица 12. Удельный вес представителей отдельных целевых групп в общей численности "целевых" участников программ (по данным 1997г.)
Прямое трудо-устройство
Обучение
Квотирование
Дополни-тельные рабочие места
Сохранение рабочих мест
Освобожденные из мест лишения свободы
0,5
10,5
2,2
3,6
Уволенные из вооруженных сил
1,3
6,1
Инвалиды
0,6
1,5
16,7
27,4
47,0
Молодежь 16-29 лет
35,4
79,9
Подростки 14-17 лет
32,3
12,5
59,1
63,8
19,9
Высвобожденные
16,6
Беженцы
0,3
4,0
3,3
6,1
Граждане предпенсионного возраста
9,7
3,3
23,3
Итого по целевым группам
100
100
100
100
100,0
Таблица 12 характеризует "объемную" ориентацию программ на отдельные целевые группы. В первую очередь обратим внимание на "молодежную" ориентацию программ. Более 90% всех целевых участников обучения составили молодые люди. Почти 64% дополнительных рабочих мест создавалось для подростков. 60% всех квот также были предназначены для этой группы. Одна из вероятных причин, объясняющих такой приоритет, состоит в том, что служба занятости выполняет дополнительную функцию, компенсирующую некоторые "переходные" провалы системы первичного профессионального образования, привлечения молодежи к обучению и их последующего трудоустройства. К примеру, 88% всех направленных на обучение подростков и 42% молодежи в возрасте 16-29 лет не имели профессии и прошли первоначальное обучение. Важно уточнить, что такое обучение проводилось преимущественно не за счет средств фонда занятости. Служба занятости фактически выполняла роль посредника между подростками и учебными заведениями, в том числе предоставляющими бесплатное обучение. Вторая особенность состоит в том, что 52% общей численности граждан, ищущих работу и обратившихся к службе занятости, составляли молодые люди (см. Таблица 13). Данное обстоятельство дополнительно подчеркивает актуальность проблемы первой работы.
Таблица 13. Молодежь в составе обратившихся в службу занятости, %
1993
1994
1995
1996
1997
Всего обратилось, в том числе
100
100
100
100
100
Молодежь 16-29 лет
34,7
34,8
35,8
34,9
34,7
Подростки 14-17 лет
0,0
0,0
20,6
17,0
17,5
Итого в возрасте 14-29 лет
34,7
34,8
56,4
51,8
52,2
Другие возрастные группы
63,3
63,2
43,6
48,2
47,8
Тем не менее, характеризуя концентрацию на молодежной проблематике, стоит подчеркнуть, что она может носить и отчасти избыточный характер. Точнее, такая концентрация может негативно отражаться на других группах граждан, нуждающихся в целевой поддержке. Относительная простота работы с молодежью, связанная с достаточно высокой способностью к обучению и мобильностью на рынке труда, способна усилить неравное положение тех, кто вероятнее всего столкнется с длительной безработицей. К сожалению, как уже отмечалось, имеющаяся статистика дает лишь ограниченные возможности выявить тех, кто больше других страдает от безработицы. Однако иллюстрацией может служить, например, сравнение средней продолжительности безработицы. Если среди молодежи она составляла в 1997г. 6,7 месяцев, то для инвалидов - 8,1 месяц, для беженцев и вынужденных переселенцев - 9,1. Как нам представляется, требуется тщательная балансировка усилий, распределенных между целевыми группами населения.
В заключение поставим еще один вопрос: насколько сильна нацеленность целевых программ на тех группах, которые выделяются в действующей статистической отчетности? Имеющиеся данные (см. Таблица 14) говорят о достаточно высокой "рассеянности" программ. Так, 60% участников программ квотирования и организации дополнительных рабочих мест не относились к целевым группам.
Таблица 14. Концентрация программ на целевых группах (по данным 1997г.), %
Обучение
Квотирование
Дополнительные рабочие места
Целевые группы
72
41
40
Другие группы
28
59
60
Итого:
100
100
100
Понятно, что приведенные в данном разделе сравнения недостаточны для того, чтобы делать окончательный вывод в целесообразности той или иной деятельности. Имеющихся данных мало и для принятия политических решений относительно масштабов активности и распределения средств бюджета фонда занятости. Необходимы более углубленные специальные исследования результативности и стоимостной эффективности отдельных программ, прежде всего, на региональном уровне. Кроме того, потенциальная результативность некоторых программ может быть занижена вследствие недостаточного финансирования. Тем не менее, как нам кажется, проведенный анализ все же позволяет сделать важные выводы. Во-первых, программы оказывают различное воздействие на индивидуальном, групповом уровне, а также на рынок труда в целом. Во-вторых, один и тот же результат действительно может быть достигнут за счет привлечения разных объемов ресурсов. В-третьих, необходима более аккуратная ориентация программ на целевые группы работников (или проблемы рынка труда). Эти группы должны быть максимально четко выделены, а программы ориентированы именно на те проблемы целевой группы, которые можно решить с помощью реализуемых мер.
4.2 Результирующее влияние программ на рынке труда
В статистических терминах задачу политики на рынке труда можно определить как повышение коэффициента выхода из числа безработных13. С другой стороны, целью может служить и снижение коэффициента входа в число безработных14. Если "коэффициент выхода" повышается больше, чем повышается "коэффициент входа", тенденция "работает" на снижение безработицы. В том случае, если значение данного соотношения "преодолевает" общую тенденцию сокращения занятости, тогда: