Страница:
Как видим, данное приходское собрание было ни чем иным, как административным расследованием, имеющим соответствующую форму и утвердившем расходы, соответствующие судебному следствию. Мы видим, что собрание не завершается голосованием, то есть выражением воли прихожан, но служит лишь выражением мнения отдельных лиц и никоим образом не связывает воли правительства. И действительно, многие документы говорят нам о том, что приходские собрания существовали лишь для того, чтобы разъяснять решения интенданта, но никак не для того, чтобы препятствовать его намерениям даже в тех случаях, когда дело" касалось исключительно интересов прихода.
Из тех же документов мы узнаем, что дело, о котором шла речь, дало повод для трех расследований: одно из них проводилось нотариусом, другое архитектором, и, наконец, третье - двумя нотариусами с целью выяснения, настаивают ли прихожане на своих прежних показаниях.
Как это случалось со всеми расходами подобного рода, установленный указом от 23 июня 17-18 г. налог в 524 ливра 10 су должны были выплачивать все собственники, как обладающие привилегиями, так и не имеющие оных. Но основание для определения выплат одних и других было различно. Собственники, выплачивающие талью, облагаются налогом пропорционально их талье; привилегированные же платят в соответствии с предполагаемым размером их состояния, что дает им значительные преимущества перед первыми.
Наконец, из того же дела явствует, что распределение общей суммы налога в 524 ливра 10 су осуществляется двумя сборщиками из жителей деревни, но не выборными или отрабатывающими свои обязанности в порядке очередности, как это бывало чаще всего, а официально назначенными субделегатом и интендантом.
5. Для разрушения муниципальных вольностей городов Людовик XIV воспользовался предлогом дурного управления городскими финансами. Между тем, как не без основания замечает Тюрго, и после преобразований, проведенных этим государем, тяжелое положение в финансах сохранялось или даже продолжало усугубляться. Большинство городов сегодня обременено долгами, продолжает Тюрго, обязанными своим происхождением отчасти фондам, заимствованным у правительства, отчасти из-за расходов на работы по украшению городов, проводимые с целью отличиться, а иногда и обогатиться городским чиновникам, располагающими чужими деньгами и не дающими отчета жителям об их трате и не получающим никаких наставлений на сей счет.
6. Пример опеки, которую государство брало над монастырями и над общинами. (к стр.47)
Генеральный контролер дает полномочия интенданту выделить 15 тыс. ливров монастырю Кармелитов, которому следовало получить вознаграждение за понесенные убытки. Он рекомендует интенданту убедиться в том, что эта сумма, составляющая целый капитал, будет использоваться по назначению. Подобные факты встречаются на каждом шагу.
7. Каким образом в Канаде можно было наилучшим образом оценить административную централизацию Старого порядка. (к стр.52)
О характере правительства метрополии лучше всего судить по состоянию дел в колониях, поскольку именно здесь обычно характерные черты управления становятся более выпуклыми и заметными. Поэтому, если я хочу получить представление о характере и пороках правления Людовика XIV, то я должен обратиться к Канаде. В этом случае мы как в микроскоп увидим всю уродливость изучаемого нами предмета.
В Канаде не существовало препятствий, явно или скрыто противопоставляемых свободному развитию правительственного духа предшествующим историческим или социальным развитием. Дворянства там почти совсем не было или, по крайней мере, оно там почти утратило свои корни. Церковь не занимала господствующего положения, феодальные традиции были утрачены или поблекли, судебная власть не пустила корней в прежних институтах и нравах. Ничто не препятствовало здесь центральной власти развивать свои естественные наклонности и придавать всем законам вид, сообразный ее собственному духу. Таким образом, в Канаде не было и тени муниципальных или провинциальных институтов, никакой узаконенной коллективной силы, никакой дозволенной личной инициативы. Интендант занимал куда более прочное положение, чем его собратья во Франции; администрация еще больше, чем в метрополии, вмешивалась во всевозможные дела, также желая править всем из Парижа, несмотря на разделяющие их 1800 миль. Эта администрация никогда не приемлет великих начал, способных превратить колонию в густонаселенный и цветущий край, зато использует всякого рода мелкие уловки и притеснительные полумеры, способствующие росту и распространению населения: обязательная обработка земли принудительным способом, передача в ведение администрации любого судебного дела, связанного с приобретением или арендой земель, принуждение к поселению в определенных местах и т. д. Все это происходит при Людовике XVI; его эдикты скреплены подписью Кольбера. Можно подумать, что речь идет об Алжире времен современной централизации. И в самом деле, Канада представляет собой точную картину того, что мы могли здесь наблюдать. В обоих случаях мы сталкиваемся с администрацией, почти столь же многочисленной, как и само население, действующей, притесняющей, понуждающей, регламентирующей, стремящейся все предвидеть и за все берущейся, всегда знающей интересы управляемых лучше, чем они сами, неустанно деятельной и бесплодной.
В Соединенных Штатах английская система децентрализации уклоняется в противоположную сторону: здесь общины превращаются в почти независимые муниципалитеты, своего рода демократические республики. Республиканский элемент, составляющий как бы основу английской конституции и английских нравов, всегда на виду и беспрестанно развивается. Собственно администрация в Англии мало что делает, зато частным лицам дела хватает. Также и в Америке администрация, так сказать, ни во что не вмешивается, а все делают объединившиеся в союзы индивиды. Отсутствие высших классов ставит жителя Канады в еще большую зависимость от правительства, чем француза того же времени, а обитателей английских провинций делает все более независимым от властей.
В обеих колониях в конечном итоге складывается полностью демократическое общество. Но в Канаде, по крайней мере, пока она остается под властью Франции, равенство соединяется с неограниченной властью; в Алжире же оно сочетается со свободой. Что касается материальных последствий обоих колониальных методов, то известно, что в 1763 г., в год английского завоевания, население не превышало 60 тыс. душ, тогда как английские провинции насчитывали около 3 млн.
8. Один из примеров постоянно издаваемых государственным советом общих установлений, имеющих на всей территории Франции силу закона и создающих особые преступления, по которым единственными судьями выступают административные трибуналы.
Я беру первые попавшиеся примеры: указ совета от 29 апреля 1779 г., устанавливающий, что впредь во всем королевстве земледельцы и скототорговцы под страхом штрафа в 300 ливров обязаны метить своих баранов определенным способом. Его Величество приказывает интендантам следить за исполнением указа, говорится далее в документе. Из этого следует, что интенданту предоставляется право взимать штраф в случае нарушения. Другой пример: указ совета от 21 декабря 1778 г., запрещающий возчикам складировать перевозимые ими товары под страхом штрафа в 300 ливров. Надзор за соблюдением данного указа Его Величество возлагает на начальника полиции и интендантов.
ГЛАВА VI
ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ НРАВАХ ПРИ СТАРОМ ПОРЯДКЕ
Читая относящуюся к эпохе Старого порядка переписку интенданта с его начальством и подчиненными, нельзя не восхищаться тем, насколько сходство учреждений делало их чиновников того времени похожими на наших. Они как будто бы протягивают друг другу руку над бездной разделяющей их Революции. То же самоё я могу сказать и о подданных. Никогда ранее влияние законодательства на умы людей не обнаруживалось яснее.
Министр уже возымел желание собственными глазами проникнуть в детали всех дел и .все уладить непосредственно из Парижа. И эта его страсть возрастает по мере того, как с течением времени совершенствуется централизация. К концу XVIII века в глубинке, в самой отдаленной провинции невозможно было создать благотворительные мастерские без того, чтобы генеральный контролер не пожелал бы лично проверить их расходы, определить устав и местонахождение. Строится приют для нищих - ему обязательно нужно знать имена получивших в нем прибежище, а также в точности дату их поступления в приют и выхода из него. Почти в середине века (1733 г.) г-н д'Аржансон писал: "Несть числа подробностям, сообщаемым министрам. Без ведома министров не делается ничего, и если полученные ими сведения оказываются более обширными, чем их силы, они по необходимости передают дело подчиненным, которые и становятся подлинными хозяевами положения". (< стр.54)
Генеральный контролер требует не только отчетов о делах, ио и некоторых сведений о личностях. Интендант обращается в свою очередь к субделегатам и не упускает случая слово в слово повторить их сообщения, как будто бы лично знает дело.
Для того, чтобы из Парижа успешно руководить и иметь сведения обо всем, требовалось изобрести множество способов контроля. Размеры переписки столь огромны, а медлительность административной процедуры столь велика, что я не припомню случая, когда бы, например, приходу удалось добиться разрешения восстановить свою колокольню или починить дом священника менее, чем за год; чаще всего проходят два-три года, прежде чем подобное разрешение будет получено.
Сам совет в одном из своих указов (29 марта 1773 г.) отмечает, что "административные формальности влекут за собой бесконечные промедления в делах и часто вызывают самые справедливые жалобы. Тем не менее все эти формальности необходимы", добавляется в конце.
Я полагал, что любовь к статистике составляет характерную черту наших нынешних администраторов, но я ошибался. На закате эпохи Старого порядка интенданту часто посылались небольшие печатные таблицы, которые ему оставалось только дать заполнить своим субделегатам или приходским синдикам. Генеральный контролер требует отчета о характере земель, о засеваемых культурах, о виде и количестве производимой продукции, о поголовье скота, о промышленности и нравах жителей. Полученные таким образом сведения не менее подробны и це более достоверны, чем данные, доставляемые ныне в подобных случаях супрефектами и мэрами. Выносимые на этой основе суждения субделегата о характере их поданных вообще малоблагоприятны. Они часто повторяют известное мнение, что "крестьянин по природе ленив и никогда бы не работал, если бы его не заставляла нужда". Такого рода экономическая доктрина, по-видимому, была очень распространена среди чиновников.
Обе эпохи во всем разительно схожи между собою, в том числе и в используемом административном языке. В обоих случаях чиновничий стиль одинаково бесцветен, гладок, неясен и вял; характерная физиономия пишущего сглаживается и теряется во всеобщей посредственности. Прочитавший документы, написанные префектом, может считать, что он прочел бумагу, составленную интендантом.
Только в конце века, когда своеобразный язык Дидро и Руссо успел распространиться и раствориться в разговорной речи, ложная чувственность, коей исполнены книги этих писателей, овладевает и чиновниками, проникая даже в финансовое ведомство. Административный слог, обыкновенно очень сухой, становится (< стр.55) умилительным и почти нежным. Некий субделегат жалуется парижскому интенданту, что при исполнении своих обязанностей он "испытывает страдание, очень чувствительное для нежной души".
Как и в наши дни, в те времена правительство распределяло среди приходов благотворительную помощь при условии, чтобы и состоятельные жители со своей стороны делали определенные пожертвования. Когда пожертвованная таким образом сумма оказывалась значительной, генеральный контролер писал на полях ведомости по распределению вспомоществований: "Утверждаю. Выразить удовлетворение". Когда же сумма оказывалась весьма значительной, он писал: "Утверждаю. Выразить чувственное удовлетворение".
Административные чиновники, почти все принадлежащие буржуазии, образуют уже класс, наделенный особым духом, своими традициями, своими добродетелями, честью, своим собственным достоинством. Это - аристократия уже сформировавшегося и живого нового общества - она ждет только, чтобы Революция расчистила для нее место.
Уже в те времена характерной чертой администрации во Франции была жгучая ненависть ко всем тем, кто стремится к занятию государственными делами без ее ведома - будь то дворянин или буржуа. Ей в тягость даже самая крохотная свободная ассоциация, какова бы ни была ее основа: она допускает существование только тех сообществ и ассоциаций, которые созданы по ее собственному произволу и ею же управляются. Даже крупные промышленные компании ее мало устраивают. Иными словами, ей не правится, что граждане так или иначе занимаются устройством своих собственных дел, - она предпочитает полное оскудение и застой в общественной жизни. Но поскольку французам всегда нужно дать немного почувствовать сладость свободы, чтобы утешить их в рабстве, государство дозволяет им свободно обсуждать всякого рода общие теории в области религии, философии, морали и даже политики. Правительство охотно разрешает нападки на фундаментальные принципы и основы общества и даже на самого Бога - лишь бы не хулили его чиновников, пусть даже самых мелких. Правительство считает, что все остальное его не касается..
Хотя газеты XVIII века содержат больше четверостишей, чем полемики, правительство бросает уже довольно ревнивые взгляды в сторону этой небольшой власти. Оно снисходительно относится к книгам, но уже весьма сурово - к газетам; будучи не в состоянии уничтожить их полностью, правительство предпринимает попытку использовать их для собственных целей. Я нашел помеченный 1761-м годом циркуляр, адресованный всем интендантам (< стр.56) королевства, в котором сообщается, что король (а им был Людовик XV) решил, что отныне "Газетт де Фрапс" будет составляться под присмотром самого правительства: "Его Величество желает,-говорит циркуляр,-сделать сей листок интересным и обеспечить ему превосходство над всеми прочими. Вследствие этого,добавляет министр,-соблаговолите прислать мне бюллетень всего того, что в нашем сообществе может заинтересовать публику.. особенно касательно физики, естественной истории, интересных и необыкновенных происшествий". К циркуляру приложено объявление, гласящее, что, хотя новая газета будет выходить чаще и содержать больше материала, чем заменяемое ею издание, она обойдется подписчикам гораздо дешевле.
Вооруженный этими документами интендант пишет своим субделегатам, приказывая взяться за дело. Но субделегаты на первых порах отвечают, что ничего примечательного им неизвестноЗатем следует новое письмо министра, горько сетующего на полную бесплодность провинции. "Его Величество повелевает мне объявить вам его желание, чтобы вы крайне серьезно отнеслись к сему делу и отдали своим агентам самые точные приказания". Тогда субделегаты покоряются: один из них сообщает о контрабандисте, промышлявшим солью, который при повешении проявил большое мужество; другой-о том, что в его округе одна женщина разрешилась от бремени тремя дочерьми; третий-о страшной грозе, которая, впрочем, не принесла большого вреда. Еще один субделегат сообщает, что вопреки его стараниям ему не удалось найти ничего примечательного, но что он лично подписывается на столь полезную газету и призывает всех порядочных людей последовать его примеру. Однако же все усилия кажутся напрасными, ибо из нового письма министра мы узнаем, что король, "настолько милостивый, что самолично входит во все подробности мероприятий касательно улучшения газеты и желает придать ей заслуженное превосходство и известность, выразил сильное недовольство при виде того, как его замыслы были дурно осуществлены".
Как видим, история являет собой картинную галерею, в которой мало оригиналов и много копий.
Впрочем, следует признать, что во Франции центральное правительство никогда не подражало правительствам южной Европы, которые завладели всей полнотой власти, по-видимому, лишь затем, чтобы все оставить в запустении и неподвижности. Оно всегда демонстрировало большое понимание своей задачи и чудовищную деятельность. Но деятельность его оказывалась часто непродуктивной и даже вредной, так как порой оно стремилось сделать то, что было выше его сил, или делало то, в чем его никто не контролировал. (< стр.57)
Самые необходимые преобразования, требующие для своего успешного проведения постоянного притока сил, правительство вовсе не предпринимает или, начав, вскоре бросает; но оно без конца переделывает те или иные постановления и законы. В сфере правительственной деятельности ничто ни на минуту не остается в покое. Новые указы следуют друг за другом с такой необычайной быстротой, что чиновники от обилия с трудом могут разобрать, как и кому им следует подчиняться. Муниципальные должностные лица жалуются самому генеральному контролеру на исключительную подвижность второстепенного законодательства. "Перемены в одних только финансовых учреждениях столь часты, - говорят они, - что муниципальный чиновник, если он не сменяем, должен только изучать новые постановления по мере их появления и оказывается вынужден таким образом пренебречь своими прямыми обязанностями". Даже в тех случаях, когда закон остается неизменным, способ его применения ежедневно меняется. Кто не видел администрацию Старого порядка в действии, не читал оставленных ее документов, тот не может представить себе презрения к закону, зародившегося в конце концов даже у тех, кто его применяет, когда не существует более ни политических собраний, ни газет, способных умерить прихоти и ограничить произвол и изменчивый характер) министров и их канцелярий. Едва ли найдем мы постановления совета, не походящие на предыдущие, совсем недавние, постановления, которые были изданы, но не исполнены. И действительно, не существует такого королевского эдикта или декларации, торжественно зарегистрированной жалованной грамоты, которые не претерпели бы на практике множества изменений. Из писем генеральных контролеров и интендантов явствует, что правительство беспрестанно в виде исключения позволяет поступать противно своим же собственным приказаниям. Оно редко нарушает закон, но ежедневно заставляет приноравливать его к частным обстоятельствам ради большей простоты во введении дел.
Интендант пишет министру по поводу взимаемой городами пошлины, от уплаты которой хотел устраниться один подрядчик государственных работ: "Несомненно, что если со всей строгостью отнестись к указанным мною эдиктам и уложениям, в королевстве не должно существовать никакого изъятия в уплате пошлин: но искушенные в делах люди знают, что значение сих грозных постановлений невелико, равно как и значение налагаемых наказаний и что хотя такого рода распоряжения содержатся почти во всех эдиктах, декларациях и постановлениях, касающихся установления налогов, они никогда не препятствовали исключениям". В этом - весь Старый порядок: закон суров, а практика снисходительна. Таков характер Старого порядка. (< стр.58)
Если судить о правительстве по сборнику изданных им законов, можно совершить самую забавную ошибку. Я обнаружил датированную 1757-м годом королевскую декларацию, предписывающую смертную казнь всем тем, кто будет сочинять или издавать труды, противные религии или установленному порядку. То же наказание ожидает и книгопродавца или разносчика, торгующего подобными книгами. Что это? Вернулись времена св. Доминика? Напротив, это как раз то время, когда царил Вольтер.
Часто приходилось выслушивать жалобы, будто бы французы презирают закон. Увы! когда они могли научиться уважению законов? Можно сказать, что при Старом порядке у людей место, обычно занимаемое в сознании понятием закона, было вакантным. Каждый проситель с такой настойчивостью и властностью требует, чтобы установленное правило было нарушено в его пользу, как будто бы он добивается его исполнения. И действительно, выполнению его просьбы всегда противятся за исключением тех случаев, когда желают иметь предлог для вежливого отказа. Народ еще полностью покорен властям, но послушание его скорее результат привычки, чем желания, поскольку, если ему и приходится восстать, малейшее недовольство приводит вскоре к насилию и подавляется также почти всегда силой и произволом, а не законом.
В XVIII веке центральная власть во Франции не приобрела еще здравого и полного силы устройства, которое мы обнаружим впоследствии. Тем не менее поскольку ей уже удалось разрушить все промежуточные формы власти и поскольку между нею и частными лицами теперь существует огромное пустое пространство, то издалека она представляется каждому человеку единственной пружиной социального механизма и необходимым двигателем общественной жизни.
Лучше всего это обнаруживается в сочинениях самих хулителей центральной власти. Как только начинает ощущаться предшествующее Революции продолжительное беспокойство, расцветают всякого рода новые прожекты устройства общества и правительства. Подобные реформаторы преследуют разные цели, но всегда пользуются одним средством. Они хотят воспользоваться могуществом центральной власти, чтобы все разрушить и переделать в соответствии с новым, составленным ими самими планом, и одно только центральное правительство кажется им способным выполнить подобную задачу. Власть государства должна быть безграничной, как и его права, утверждают они; речь может идти только о том, чтобы убедить правительство употребить свое могущество надлежащим образом. Мирабо-отец, сей дворянин, настолько зараженный идеями о правах дворянства, что прямо называет интендантов самозванцами и заявляет, что если (< стр.59) предоставить право замещения должностей одному правительству, то" суды в скором времени превратятся в банды комиссаров, - даже Мирабо считает, что реализацию его химерических планов можно доверить только центральному правительству.
Идеи живут не только на страницах книг - они проникают во все умы, сливаются с нравами, пронизывают привычки, распространяются повсюду даже в повседневной жизни.
Никто не считает себя способным удачно провести серьезное дело без помощи со стороны государства. Даже земледельцы, люди обыкновенно враждебные ко всякого рода предписаниям, склонны полагать, что если сельское хозяйство пребывает в состоянии застоя, то в этом главным образом повинно правительство, не дающее им в достаточном количестве ни помощи, ни советов. Один из них пишет интенданту в крайне раздраженном тоне, в котором уже слышится Революция: "Почему бы правительству не назначить инспекторов, которые бы раз в год отправлялись в провинции исследовать состояние высеваемых культур, объяснять хозяевам принципы их сменяемости, учить их ухаживать за скотом, кормить его, выращивать молодняк, как продавать его и на какие рынки везти? А земледельцы, представившие лучшие образцы культур, получали бы почетные награды".
Инспекторы и награды! - способ, который никогда бы не пришел в голову фермеру из графства Саффолк!
Большинство людей полагают, что только государство способно обеспечить общественный порядок: народ страшится лишь жандармов, а собственники лишь им и доверяют. Как для одних, так и для других конный жандарм представляется не просто защитником порядка - он есть самое воплощение порядка. "Для всех очевидно, -заявляет Гвийенское провинциальное собрание, - что один только вид солдата дозорной команды способен сдержать даже самых заклятых врагов всякой дисциплины"(1). Вот почему каждый желает иметь у своих ворот небольшой отряд. Архивы интендантства исполнены такого рода просьб; по-видимому, никто не подозревает, что под видом защитника может скрываться тиран.
Прибывающих в Англию эмигрантов более всего поражает отсутствие там подобного рода милиции. Оно наполняет их душу удивлением, а иногда и презрением к англичанам. Один из эмигрантов, человек вполне почтенный, но своим воспитанием не подготовленный к тому, что ему довелось увидеть, пишет: "Рассказ некоего обкраденного англичанина, хвастающего, что в его стране, по крайней мере, нет дозорной команды, вполне достоверен. Иной бывает недоволен причиненным ему ущербом, но когда он видит возвращающихся в лоно общества бунтовщиков, то утешает себя мыслью, что закон сильнее всяких соображений удобства. (< стр.60) Однако же, - прибавляет он, - подобные ложные идеи господствуют не во всех умах - есть и вполне разумные люди, придерживающиеся противоположных взглядов, и благоразумие .должно в конце концов победить". Ему и в голову не приходит, что странности англичан могут иметь какое-то отношение к свободам. Ему более удобно объяснять сей феномен соображениями научного свойства. "В стране, где влажность климата и недостаток циркулирующего воздуха, - говорит он, - сообщают характеру жителей мрачную окраску, народ склонен заниматься важными предметами. Таким образом, английский народ по своей природе привержен государственным вопросам, французский же народ далек от них".
Из тех же документов мы узнаем, что дело, о котором шла речь, дало повод для трех расследований: одно из них проводилось нотариусом, другое архитектором, и, наконец, третье - двумя нотариусами с целью выяснения, настаивают ли прихожане на своих прежних показаниях.
Как это случалось со всеми расходами подобного рода, установленный указом от 23 июня 17-18 г. налог в 524 ливра 10 су должны были выплачивать все собственники, как обладающие привилегиями, так и не имеющие оных. Но основание для определения выплат одних и других было различно. Собственники, выплачивающие талью, облагаются налогом пропорционально их талье; привилегированные же платят в соответствии с предполагаемым размером их состояния, что дает им значительные преимущества перед первыми.
Наконец, из того же дела явствует, что распределение общей суммы налога в 524 ливра 10 су осуществляется двумя сборщиками из жителей деревни, но не выборными или отрабатывающими свои обязанности в порядке очередности, как это бывало чаще всего, а официально назначенными субделегатом и интендантом.
5. Для разрушения муниципальных вольностей городов Людовик XIV воспользовался предлогом дурного управления городскими финансами. Между тем, как не без основания замечает Тюрго, и после преобразований, проведенных этим государем, тяжелое положение в финансах сохранялось или даже продолжало усугубляться. Большинство городов сегодня обременено долгами, продолжает Тюрго, обязанными своим происхождением отчасти фондам, заимствованным у правительства, отчасти из-за расходов на работы по украшению городов, проводимые с целью отличиться, а иногда и обогатиться городским чиновникам, располагающими чужими деньгами и не дающими отчета жителям об их трате и не получающим никаких наставлений на сей счет.
6. Пример опеки, которую государство брало над монастырями и над общинами. (к стр.47)
Генеральный контролер дает полномочия интенданту выделить 15 тыс. ливров монастырю Кармелитов, которому следовало получить вознаграждение за понесенные убытки. Он рекомендует интенданту убедиться в том, что эта сумма, составляющая целый капитал, будет использоваться по назначению. Подобные факты встречаются на каждом шагу.
7. Каким образом в Канаде можно было наилучшим образом оценить административную централизацию Старого порядка. (к стр.52)
О характере правительства метрополии лучше всего судить по состоянию дел в колониях, поскольку именно здесь обычно характерные черты управления становятся более выпуклыми и заметными. Поэтому, если я хочу получить представление о характере и пороках правления Людовика XIV, то я должен обратиться к Канаде. В этом случае мы как в микроскоп увидим всю уродливость изучаемого нами предмета.
В Канаде не существовало препятствий, явно или скрыто противопоставляемых свободному развитию правительственного духа предшествующим историческим или социальным развитием. Дворянства там почти совсем не было или, по крайней мере, оно там почти утратило свои корни. Церковь не занимала господствующего положения, феодальные традиции были утрачены или поблекли, судебная власть не пустила корней в прежних институтах и нравах. Ничто не препятствовало здесь центральной власти развивать свои естественные наклонности и придавать всем законам вид, сообразный ее собственному духу. Таким образом, в Канаде не было и тени муниципальных или провинциальных институтов, никакой узаконенной коллективной силы, никакой дозволенной личной инициативы. Интендант занимал куда более прочное положение, чем его собратья во Франции; администрация еще больше, чем в метрополии, вмешивалась во всевозможные дела, также желая править всем из Парижа, несмотря на разделяющие их 1800 миль. Эта администрация никогда не приемлет великих начал, способных превратить колонию в густонаселенный и цветущий край, зато использует всякого рода мелкие уловки и притеснительные полумеры, способствующие росту и распространению населения: обязательная обработка земли принудительным способом, передача в ведение администрации любого судебного дела, связанного с приобретением или арендой земель, принуждение к поселению в определенных местах и т. д. Все это происходит при Людовике XVI; его эдикты скреплены подписью Кольбера. Можно подумать, что речь идет об Алжире времен современной централизации. И в самом деле, Канада представляет собой точную картину того, что мы могли здесь наблюдать. В обоих случаях мы сталкиваемся с администрацией, почти столь же многочисленной, как и само население, действующей, притесняющей, понуждающей, регламентирующей, стремящейся все предвидеть и за все берущейся, всегда знающей интересы управляемых лучше, чем они сами, неустанно деятельной и бесплодной.
В Соединенных Штатах английская система децентрализации уклоняется в противоположную сторону: здесь общины превращаются в почти независимые муниципалитеты, своего рода демократические республики. Республиканский элемент, составляющий как бы основу английской конституции и английских нравов, всегда на виду и беспрестанно развивается. Собственно администрация в Англии мало что делает, зато частным лицам дела хватает. Также и в Америке администрация, так сказать, ни во что не вмешивается, а все делают объединившиеся в союзы индивиды. Отсутствие высших классов ставит жителя Канады в еще большую зависимость от правительства, чем француза того же времени, а обитателей английских провинций делает все более независимым от властей.
В обеих колониях в конечном итоге складывается полностью демократическое общество. Но в Канаде, по крайней мере, пока она остается под властью Франции, равенство соединяется с неограниченной властью; в Алжире же оно сочетается со свободой. Что касается материальных последствий обоих колониальных методов, то известно, что в 1763 г., в год английского завоевания, население не превышало 60 тыс. душ, тогда как английские провинции насчитывали около 3 млн.
8. Один из примеров постоянно издаваемых государственным советом общих установлений, имеющих на всей территории Франции силу закона и создающих особые преступления, по которым единственными судьями выступают административные трибуналы.
Я беру первые попавшиеся примеры: указ совета от 29 апреля 1779 г., устанавливающий, что впредь во всем королевстве земледельцы и скототорговцы под страхом штрафа в 300 ливров обязаны метить своих баранов определенным способом. Его Величество приказывает интендантам следить за исполнением указа, говорится далее в документе. Из этого следует, что интенданту предоставляется право взимать штраф в случае нарушения. Другой пример: указ совета от 21 декабря 1778 г., запрещающий возчикам складировать перевозимые ими товары под страхом штрафа в 300 ливров. Надзор за соблюдением данного указа Его Величество возлагает на начальника полиции и интендантов.
ГЛАВА VI
ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ НРАВАХ ПРИ СТАРОМ ПОРЯДКЕ
Читая относящуюся к эпохе Старого порядка переписку интенданта с его начальством и подчиненными, нельзя не восхищаться тем, насколько сходство учреждений делало их чиновников того времени похожими на наших. Они как будто бы протягивают друг другу руку над бездной разделяющей их Революции. То же самоё я могу сказать и о подданных. Никогда ранее влияние законодательства на умы людей не обнаруживалось яснее.
Министр уже возымел желание собственными глазами проникнуть в детали всех дел и .все уладить непосредственно из Парижа. И эта его страсть возрастает по мере того, как с течением времени совершенствуется централизация. К концу XVIII века в глубинке, в самой отдаленной провинции невозможно было создать благотворительные мастерские без того, чтобы генеральный контролер не пожелал бы лично проверить их расходы, определить устав и местонахождение. Строится приют для нищих - ему обязательно нужно знать имена получивших в нем прибежище, а также в точности дату их поступления в приют и выхода из него. Почти в середине века (1733 г.) г-н д'Аржансон писал: "Несть числа подробностям, сообщаемым министрам. Без ведома министров не делается ничего, и если полученные ими сведения оказываются более обширными, чем их силы, они по необходимости передают дело подчиненным, которые и становятся подлинными хозяевами положения". (< стр.54)
Генеральный контролер требует не только отчетов о делах, ио и некоторых сведений о личностях. Интендант обращается в свою очередь к субделегатам и не упускает случая слово в слово повторить их сообщения, как будто бы лично знает дело.
Для того, чтобы из Парижа успешно руководить и иметь сведения обо всем, требовалось изобрести множество способов контроля. Размеры переписки столь огромны, а медлительность административной процедуры столь велика, что я не припомню случая, когда бы, например, приходу удалось добиться разрешения восстановить свою колокольню или починить дом священника менее, чем за год; чаще всего проходят два-три года, прежде чем подобное разрешение будет получено.
Сам совет в одном из своих указов (29 марта 1773 г.) отмечает, что "административные формальности влекут за собой бесконечные промедления в делах и часто вызывают самые справедливые жалобы. Тем не менее все эти формальности необходимы", добавляется в конце.
Я полагал, что любовь к статистике составляет характерную черту наших нынешних администраторов, но я ошибался. На закате эпохи Старого порядка интенданту часто посылались небольшие печатные таблицы, которые ему оставалось только дать заполнить своим субделегатам или приходским синдикам. Генеральный контролер требует отчета о характере земель, о засеваемых культурах, о виде и количестве производимой продукции, о поголовье скота, о промышленности и нравах жителей. Полученные таким образом сведения не менее подробны и це более достоверны, чем данные, доставляемые ныне в подобных случаях супрефектами и мэрами. Выносимые на этой основе суждения субделегата о характере их поданных вообще малоблагоприятны. Они часто повторяют известное мнение, что "крестьянин по природе ленив и никогда бы не работал, если бы его не заставляла нужда". Такого рода экономическая доктрина, по-видимому, была очень распространена среди чиновников.
Обе эпохи во всем разительно схожи между собою, в том числе и в используемом административном языке. В обоих случаях чиновничий стиль одинаково бесцветен, гладок, неясен и вял; характерная физиономия пишущего сглаживается и теряется во всеобщей посредственности. Прочитавший документы, написанные префектом, может считать, что он прочел бумагу, составленную интендантом.
Только в конце века, когда своеобразный язык Дидро и Руссо успел распространиться и раствориться в разговорной речи, ложная чувственность, коей исполнены книги этих писателей, овладевает и чиновниками, проникая даже в финансовое ведомство. Административный слог, обыкновенно очень сухой, становится (< стр.55) умилительным и почти нежным. Некий субделегат жалуется парижскому интенданту, что при исполнении своих обязанностей он "испытывает страдание, очень чувствительное для нежной души".
Как и в наши дни, в те времена правительство распределяло среди приходов благотворительную помощь при условии, чтобы и состоятельные жители со своей стороны делали определенные пожертвования. Когда пожертвованная таким образом сумма оказывалась значительной, генеральный контролер писал на полях ведомости по распределению вспомоществований: "Утверждаю. Выразить удовлетворение". Когда же сумма оказывалась весьма значительной, он писал: "Утверждаю. Выразить чувственное удовлетворение".
Административные чиновники, почти все принадлежащие буржуазии, образуют уже класс, наделенный особым духом, своими традициями, своими добродетелями, честью, своим собственным достоинством. Это - аристократия уже сформировавшегося и живого нового общества - она ждет только, чтобы Революция расчистила для нее место.
Уже в те времена характерной чертой администрации во Франции была жгучая ненависть ко всем тем, кто стремится к занятию государственными делами без ее ведома - будь то дворянин или буржуа. Ей в тягость даже самая крохотная свободная ассоциация, какова бы ни была ее основа: она допускает существование только тех сообществ и ассоциаций, которые созданы по ее собственному произволу и ею же управляются. Даже крупные промышленные компании ее мало устраивают. Иными словами, ей не правится, что граждане так или иначе занимаются устройством своих собственных дел, - она предпочитает полное оскудение и застой в общественной жизни. Но поскольку французам всегда нужно дать немного почувствовать сладость свободы, чтобы утешить их в рабстве, государство дозволяет им свободно обсуждать всякого рода общие теории в области религии, философии, морали и даже политики. Правительство охотно разрешает нападки на фундаментальные принципы и основы общества и даже на самого Бога - лишь бы не хулили его чиновников, пусть даже самых мелких. Правительство считает, что все остальное его не касается..
Хотя газеты XVIII века содержат больше четверостишей, чем полемики, правительство бросает уже довольно ревнивые взгляды в сторону этой небольшой власти. Оно снисходительно относится к книгам, но уже весьма сурово - к газетам; будучи не в состоянии уничтожить их полностью, правительство предпринимает попытку использовать их для собственных целей. Я нашел помеченный 1761-м годом циркуляр, адресованный всем интендантам (< стр.56) королевства, в котором сообщается, что король (а им был Людовик XV) решил, что отныне "Газетт де Фрапс" будет составляться под присмотром самого правительства: "Его Величество желает,-говорит циркуляр,-сделать сей листок интересным и обеспечить ему превосходство над всеми прочими. Вследствие этого,добавляет министр,-соблаговолите прислать мне бюллетень всего того, что в нашем сообществе может заинтересовать публику.. особенно касательно физики, естественной истории, интересных и необыкновенных происшествий". К циркуляру приложено объявление, гласящее, что, хотя новая газета будет выходить чаще и содержать больше материала, чем заменяемое ею издание, она обойдется подписчикам гораздо дешевле.
Вооруженный этими документами интендант пишет своим субделегатам, приказывая взяться за дело. Но субделегаты на первых порах отвечают, что ничего примечательного им неизвестноЗатем следует новое письмо министра, горько сетующего на полную бесплодность провинции. "Его Величество повелевает мне объявить вам его желание, чтобы вы крайне серьезно отнеслись к сему делу и отдали своим агентам самые точные приказания". Тогда субделегаты покоряются: один из них сообщает о контрабандисте, промышлявшим солью, который при повешении проявил большое мужество; другой-о том, что в его округе одна женщина разрешилась от бремени тремя дочерьми; третий-о страшной грозе, которая, впрочем, не принесла большого вреда. Еще один субделегат сообщает, что вопреки его стараниям ему не удалось найти ничего примечательного, но что он лично подписывается на столь полезную газету и призывает всех порядочных людей последовать его примеру. Однако же все усилия кажутся напрасными, ибо из нового письма министра мы узнаем, что король, "настолько милостивый, что самолично входит во все подробности мероприятий касательно улучшения газеты и желает придать ей заслуженное превосходство и известность, выразил сильное недовольство при виде того, как его замыслы были дурно осуществлены".
Как видим, история являет собой картинную галерею, в которой мало оригиналов и много копий.
Впрочем, следует признать, что во Франции центральное правительство никогда не подражало правительствам южной Европы, которые завладели всей полнотой власти, по-видимому, лишь затем, чтобы все оставить в запустении и неподвижности. Оно всегда демонстрировало большое понимание своей задачи и чудовищную деятельность. Но деятельность его оказывалась часто непродуктивной и даже вредной, так как порой оно стремилось сделать то, что было выше его сил, или делало то, в чем его никто не контролировал. (< стр.57)
Самые необходимые преобразования, требующие для своего успешного проведения постоянного притока сил, правительство вовсе не предпринимает или, начав, вскоре бросает; но оно без конца переделывает те или иные постановления и законы. В сфере правительственной деятельности ничто ни на минуту не остается в покое. Новые указы следуют друг за другом с такой необычайной быстротой, что чиновники от обилия с трудом могут разобрать, как и кому им следует подчиняться. Муниципальные должностные лица жалуются самому генеральному контролеру на исключительную подвижность второстепенного законодательства. "Перемены в одних только финансовых учреждениях столь часты, - говорят они, - что муниципальный чиновник, если он не сменяем, должен только изучать новые постановления по мере их появления и оказывается вынужден таким образом пренебречь своими прямыми обязанностями". Даже в тех случаях, когда закон остается неизменным, способ его применения ежедневно меняется. Кто не видел администрацию Старого порядка в действии, не читал оставленных ее документов, тот не может представить себе презрения к закону, зародившегося в конце концов даже у тех, кто его применяет, когда не существует более ни политических собраний, ни газет, способных умерить прихоти и ограничить произвол и изменчивый характер) министров и их канцелярий. Едва ли найдем мы постановления совета, не походящие на предыдущие, совсем недавние, постановления, которые были изданы, но не исполнены. И действительно, не существует такого королевского эдикта или декларации, торжественно зарегистрированной жалованной грамоты, которые не претерпели бы на практике множества изменений. Из писем генеральных контролеров и интендантов явствует, что правительство беспрестанно в виде исключения позволяет поступать противно своим же собственным приказаниям. Оно редко нарушает закон, но ежедневно заставляет приноравливать его к частным обстоятельствам ради большей простоты во введении дел.
Интендант пишет министру по поводу взимаемой городами пошлины, от уплаты которой хотел устраниться один подрядчик государственных работ: "Несомненно, что если со всей строгостью отнестись к указанным мною эдиктам и уложениям, в королевстве не должно существовать никакого изъятия в уплате пошлин: но искушенные в делах люди знают, что значение сих грозных постановлений невелико, равно как и значение налагаемых наказаний и что хотя такого рода распоряжения содержатся почти во всех эдиктах, декларациях и постановлениях, касающихся установления налогов, они никогда не препятствовали исключениям". В этом - весь Старый порядок: закон суров, а практика снисходительна. Таков характер Старого порядка. (< стр.58)
Если судить о правительстве по сборнику изданных им законов, можно совершить самую забавную ошибку. Я обнаружил датированную 1757-м годом королевскую декларацию, предписывающую смертную казнь всем тем, кто будет сочинять или издавать труды, противные религии или установленному порядку. То же наказание ожидает и книгопродавца или разносчика, торгующего подобными книгами. Что это? Вернулись времена св. Доминика? Напротив, это как раз то время, когда царил Вольтер.
Часто приходилось выслушивать жалобы, будто бы французы презирают закон. Увы! когда они могли научиться уважению законов? Можно сказать, что при Старом порядке у людей место, обычно занимаемое в сознании понятием закона, было вакантным. Каждый проситель с такой настойчивостью и властностью требует, чтобы установленное правило было нарушено в его пользу, как будто бы он добивается его исполнения. И действительно, выполнению его просьбы всегда противятся за исключением тех случаев, когда желают иметь предлог для вежливого отказа. Народ еще полностью покорен властям, но послушание его скорее результат привычки, чем желания, поскольку, если ему и приходится восстать, малейшее недовольство приводит вскоре к насилию и подавляется также почти всегда силой и произволом, а не законом.
В XVIII веке центральная власть во Франции не приобрела еще здравого и полного силы устройства, которое мы обнаружим впоследствии. Тем не менее поскольку ей уже удалось разрушить все промежуточные формы власти и поскольку между нею и частными лицами теперь существует огромное пустое пространство, то издалека она представляется каждому человеку единственной пружиной социального механизма и необходимым двигателем общественной жизни.
Лучше всего это обнаруживается в сочинениях самих хулителей центральной власти. Как только начинает ощущаться предшествующее Революции продолжительное беспокойство, расцветают всякого рода новые прожекты устройства общества и правительства. Подобные реформаторы преследуют разные цели, но всегда пользуются одним средством. Они хотят воспользоваться могуществом центральной власти, чтобы все разрушить и переделать в соответствии с новым, составленным ими самими планом, и одно только центральное правительство кажется им способным выполнить подобную задачу. Власть государства должна быть безграничной, как и его права, утверждают они; речь может идти только о том, чтобы убедить правительство употребить свое могущество надлежащим образом. Мирабо-отец, сей дворянин, настолько зараженный идеями о правах дворянства, что прямо называет интендантов самозванцами и заявляет, что если (< стр.59) предоставить право замещения должностей одному правительству, то" суды в скором времени превратятся в банды комиссаров, - даже Мирабо считает, что реализацию его химерических планов можно доверить только центральному правительству.
Идеи живут не только на страницах книг - они проникают во все умы, сливаются с нравами, пронизывают привычки, распространяются повсюду даже в повседневной жизни.
Никто не считает себя способным удачно провести серьезное дело без помощи со стороны государства. Даже земледельцы, люди обыкновенно враждебные ко всякого рода предписаниям, склонны полагать, что если сельское хозяйство пребывает в состоянии застоя, то в этом главным образом повинно правительство, не дающее им в достаточном количестве ни помощи, ни советов. Один из них пишет интенданту в крайне раздраженном тоне, в котором уже слышится Революция: "Почему бы правительству не назначить инспекторов, которые бы раз в год отправлялись в провинции исследовать состояние высеваемых культур, объяснять хозяевам принципы их сменяемости, учить их ухаживать за скотом, кормить его, выращивать молодняк, как продавать его и на какие рынки везти? А земледельцы, представившие лучшие образцы культур, получали бы почетные награды".
Инспекторы и награды! - способ, который никогда бы не пришел в голову фермеру из графства Саффолк!
Большинство людей полагают, что только государство способно обеспечить общественный порядок: народ страшится лишь жандармов, а собственники лишь им и доверяют. Как для одних, так и для других конный жандарм представляется не просто защитником порядка - он есть самое воплощение порядка. "Для всех очевидно, -заявляет Гвийенское провинциальное собрание, - что один только вид солдата дозорной команды способен сдержать даже самых заклятых врагов всякой дисциплины"(1). Вот почему каждый желает иметь у своих ворот небольшой отряд. Архивы интендантства исполнены такого рода просьб; по-видимому, никто не подозревает, что под видом защитника может скрываться тиран.
Прибывающих в Англию эмигрантов более всего поражает отсутствие там подобного рода милиции. Оно наполняет их душу удивлением, а иногда и презрением к англичанам. Один из эмигрантов, человек вполне почтенный, но своим воспитанием не подготовленный к тому, что ему довелось увидеть, пишет: "Рассказ некоего обкраденного англичанина, хвастающего, что в его стране, по крайней мере, нет дозорной команды, вполне достоверен. Иной бывает недоволен причиненным ему ущербом, но когда он видит возвращающихся в лоно общества бунтовщиков, то утешает себя мыслью, что закон сильнее всяких соображений удобства. (< стр.60) Однако же, - прибавляет он, - подобные ложные идеи господствуют не во всех умах - есть и вполне разумные люди, придерживающиеся противоположных взглядов, и благоразумие .должно в конце концов победить". Ему и в голову не приходит, что странности англичан могут иметь какое-то отношение к свободам. Ему более удобно объяснять сей феномен соображениями научного свойства. "В стране, где влажность климата и недостаток циркулирующего воздуха, - говорит он, - сообщают характеру жителей мрачную окраску, народ склонен заниматься важными предметами. Таким образом, английский народ по своей природе привержен государственным вопросам, французский же народ далек от них".