Страница:
Все эти исторические эпизоды сопровождались интеграцией, в ходе которой независимые государства добровольно и сознательно объединялись, дабы избежать разрушительного соперничества. Эти эпизоды относятся к своего рода историческому континууму, «протяженность» которого – от тесного сотрудничества до сиюминутного группирования. Пример тесного сотрудничества – американский федеративный опыт. Тринадцать американских колоний объединились во имя независимости от Британии, а затем провозгласили государство, которое не только отрицало возможность соперничества между штатами, но и постепенно превратило население бывших колоний в единую нацию. Противоположный пример – европейский Священный союз, эффективно обеспечивавший стабильность многополюсной системы с 1815 года до середины XIX столетия. Пять государств, входивших в состав Союза, ревниво охраняли свой суверенитет и потому создали лишь нечто вроде неформального клуба; они и не помышляли о чем-то подобном интеграционному процессу, имевшему место в Северной Америке. Однако они преуспели в преодолении геополитического соперничества, которое обычно свойственно многополюсным структурам. Между опытом США и Священного союза находится современное Европейское сообщество. ЕС нельзя назвать унитарным государством, но оно представляет собой нечто гораздо большее, нежели сиюминутное объединение независимых государств. Не будучи «ни рыбой, ни мясом», ЕС есть исторический эксперимент в области геополитического конструирования, и эксперимент успешный, доказавший свою эффективность в процессе устранения стратегической значимости национальных границ внутри Европы.
Более пристальный взгляд на упомянутые исторические эпизоды позволяет заметить, что для поддержания мирного сосуществования географически близких сверхдержав необходимы три важнейших фактора: желание преодолеть стратегическую напряженность, стремление к созданию прочных и объединяющих социально-политических институтов и готовность к социальной интеграции, необходимой для возникновения доверия и формирования общей идентичности(1). Стратегическая напряженность подразумевает контроль собственной силы, освобождение места для других и благожелательное отношение к окружению. Международные институты способны сыграть во внешней политике ту же роль, какую конституции играют в политике внутренней, – они «приручают» системы и ликвидируют соперничество, объединяя «игроков» и заставляя их действовать в соответствии с неким набором норм и правил. Политическая и экономическая интеграция выступает в качестве «клея», обусловливая совместные инициативы и закладывая основу политики, которая объединит прежде самостоятельные государства.
ПРОШЛОЕ
Более пристальный взгляд на упомянутые исторические эпизоды позволяет заметить, что для поддержания мирного сосуществования географически близких сверхдержав необходимы три важнейших фактора: желание преодолеть стратегическую напряженность, стремление к созданию прочных и объединяющих социально-политических институтов и готовность к социальной интеграции, необходимой для возникновения доверия и формирования общей идентичности(1). Стратегическая напряженность подразумевает контроль собственной силы, освобождение места для других и благожелательное отношение к окружению. Международные институты способны сыграть во внешней политике ту же роль, какую конституции играют в политике внутренней, – они «приручают» системы и ликвидируют соперничество, объединяя «игроков» и заставляя их действовать в соответствии с неким набором норм и правил. Политическая и экономическая интеграция выступает в качестве «клея», обусловливая совместные инициативы и закладывая основу политики, которая объединит прежде самостоятельные государства.
ПРОШЛОЕ
Сегодня не составит труда преодолеть границу между Виргинией и Мерилендом без паспорта либо иного документа, удостоверяющего личность. Ежедневно огромное число американцев пересекают эту границу, даже не задумываясь о том, что преодолевают политический рубеж. По тем же самым причинам войну между Виргинией и Мерилендом в настоящее время невозможно даже вообразить. Университет «виргинских кавалеров» и Университет «мерилендских черепах» могут быть непримиримыми соперниками на баскетбольном поле, однако стратегического соперничества между двумя штатами нет и в помине. Наоборот, они, как и остальные сорок восемь американских штатов, всегда готовы защитить друг друга. Если Мериленд подвергнется внешней агрессии, виргинцы вместе с остальными американцами без раздумий возьмутся за оружие. Военная операция против террористической сети Усамы Бен Ладена получила одобрение как на западном побережье, как и на восточном – при том, что Калифорния находится в тысяче миль от места чудовищных терактов. Американцы принимают как должное мир между штатами и готовность штатов в случае необходимости прийти на выручку друг другу. Однако подобная гармония и дух коллективизма наблюдались далеко не всегда. Они представляют собой результат долгих десятилетий политической и экономической интеграции. В колониальный период, согласно видному историку, специалисту по ранней истории Америки Феликсу Гилберту, «каждая колония ощущала себя независимой и автономной, замкнутым и самодостаточным миром». Помимо всего прочего, колонии обладали различными политическими системами: в некоторых были губернаторы, назначенные в Лондоне, в других решения принимали собрания землевладельцев, третьи управлялись религиозными властями. На заре существования государства имелось немного причин для междоусобных конфликтов: малая численность населения и изобилие свободных земель не давали повода к столкновениям. Но по мере роста населения стали возникать пограничные споры и территориальные претензии. Поселенцы достаточно часто прибегали к силе, многие даже опасались начала полномасштабных военных действия между ополчениями колоний (впоследствии штатов). Как пишет Гилберт: «Если они не желали воевать друг с другом, им следовало координировать свою политику»(2). На этой стадии развития государства колонии были более конкурентами, нежели партнерами.
Вопросом о единстве заставляла задаваться и регулярно возникавшая внешняя угроза безопасности колоний. Первоначально колонии отвергали возможность коллективных действий, предпочитая оставаться самостоятельными политическими единицами. В 1754 году так называемый «план Олбани» предложил колонистам общую политику и учреждение наблюдательного совета в качестве мер по защите колоний от нападений коренных жителей континента. Однако колонии отказались, – по той причине, что этот план нарушает их суверенитет. Даже перспектива французской интервенции не смогла пробудить коллективный дух. Решая, возможна ли помощь Мериленда Виргинии, ассамблея Мериленда заключила: «Ситуация, сложившаяся с нашим соседом Виргинией, подвергающейся насилию и прямому вторжению со стороны Франции, не требует нашего немедленного вмешательства и отправки в район конфликта вооруженных формирований»(3).
Победить индивидуализм колоний и соперничество между ними оказалось весьма непросто. Ключевой политической и концептуальной задачей стало преодоление стратегической напряженности – то есть убежденности колоний в том, что они прекрасно обойдутся друг без друга, опираясь исключительно на собственные силы. Преодоление напряженности подразумевало осуществление трех целей, а именно: а) утишить амбиции колоний по отношению к соседям; б) не допустить иностранного вмешательства во внутренние дела Америки; и в) создать внутреннее равновесие сил между народом, штатами и федеральным правительством – тремя политическими составляющими Союза. Взаимные ограничения, доверие и контроль, «умеренность силы» – таковы были принципы, позволившие преобразовать американскую политику и превратить соперничество автономных колоний в сотрудничество интегрирующихся штатов(4).
Отцы-основатели проявили изумительную твердость, убеждая колонистов отбросить взаимные претензии и унять амбиции. В «Федералисте» содержатся многочисленные призывы забыть о разногласиях, чтобы не оказаться в плену бесконечных ссор и конфликтов. Джон Джей приводил в пример Великобританию: «Здравый смысл подсказывает, что население островного государства должно быть единой нацией. Тем не менее Англия, Шотландия и Уэльс остаются разделенными и потому почти беспрерывно враждуют друг с другом и ведут между собой войны». Чтобы не повторять этой ошибки, американцам, по мнению Джея, следует «оставить в прошлом споры и столкновения, иначе мы будем жить в постоянной подозрительности», а в итоге штаты окажутся «непримиримыми врагами». Когда «народ или семья разделяется подобным образом, это разделение неизбежно обращается против них самих»(5).
Александра Гамильтона сильнее других тревожили территориальные споры, грозившие возникнуть при расширении страны на запад. «Судя о будущем по прошлому опыту, – писал он, – мы можем и должны ожидать, что меч вновь и вновь будет использоваться в качестве главного арбитра в спорах». Конфликт между Коннектикутом и Пенсильванией относительно долины Вайоминг (в настоящее время находится на северо-востоке Пенсильвании), продолжал. Гамильтон, «предостерегает нас от чрезмерной уверенности в возможности улаживания подобных разногласий». Гамильтон отмечал, что самоограничения: особенно важны для таких крупных штатов, как Нью-Йорк или Пенсильвания, иначе малые соседи «начнут подозревать нас в недружественном отношении». Только при условии ограниченного влияния крупных штатов малые штаты присоединятся к Союзу. По Гамильтону, автономные штаты должны также пожертвовать своей экономической автономией и отменить тарифы на торговлю между штатами. В противном случае пошлины задушат торговлю и приведут к коммерческому соперничеству, из которого не замедлит прорасти общественное недовольство; как писал Гамильтон, «перед некоторыми штатами откроются возможности посредством торговых законов сделать других своими данниками»(6).
Федерация должна выступать не только как сдерживающий фактор для отдельных штатов Союза, но и как препятствие для внешнего вмешательства в американские дела. Джей обосновал эту точку зрения в «Федералисте 5»; он утверждал, что «внутренние слабости и разногласия неминуемо породят агрессию извне, и ничто не убережет нас от этой опасности, кроме объединения, союза и крепкого правительства». Если остальные «увидят, что наше правительство дееспособно и эффективно, что наша торговля регулируется законами, наше ополчение организованно и дисциплинированно… они проявят гораздо большую склонность к завоеванию нашей дружбы, чем к провоцированию нашей враждебности». По Гамильтону, альтернативой подобного пути развития окажется «превращение штатов в жертвы уловок и махинаций» иностранных держав, которые руководствуются девизом «Разделяй и властвуй!» Та же самая логика применима и к сфере коммерции. Если Америка останется раздробленной, иностранные государства обязательно попытаются эксплуатировать отдельные штаты. Федерация, с другой стороны, «позволит нам добиваться, с немалыми шансами на успех, торговых привилегий наиболее широкого и выгодного свойства»(7).
Стратегическое сдерживание требовалось также для защиты Америки от себя самой, для гарантии того, что создание федерации не поставит под угрозу свободу и независимость людей и штатов. Отсюда следовало, что федеральное правительство должно быть одновременно дееспособным и ограниченным в правах. Как указывал Джеймс Мэдисон в «Федералисте 51»: «Первоначально правительство должно научиться управлять гражданами, а затем научиться управлять собой»8. Федеральному правительству вменялось в обязанность обеспечивать коллективное благосостояние союза штатов и его безопасность. Но, во избежание тирании центра, вооруженные силы Союза предлагалось составлять из ополчений штатов, а не из федеральной армии. Стратегическое сдерживание позволяло Союзу укрепиться и в то же время не позволяло ему превратиться в чудовищного Голиафа.
Если стратегическое сдерживание выступало в качестве базового принципа Американского Союза, социально-политические институты были базовыми механизмами осуществления этого принципа на практике. Эти институты создавали «правила игры» и средства навязывания игрокам этих правил, под меняя соперничество и подозрительность упорядоченностью и сознательным самоограничением. Основным институтом «одомашнивания» американской политики стала конституция Соединенных Штатов Америки. Разъяснение прав и обязанностей различных ветвей власти и законодательное их закрепление было необходимо для создания структуры, централизованной в степени, достаточной для эффективного управления, и децентрализованной в степени, достаточной, чтобы устранить опасения тех, кто страшился единого федерального правительства. Устав Конфедерации, принятый штатами в 1781 году, оказался неудачным. Образованное в соответствии с ним правительство представляло собой законодательный орган, куда каждое законодательное собрание штатов посылало своих представителей. Не было ни судебной, ни исполнительной власти, а конгресс не имел права взимать налоги, добиваться исполнения своих немногочисленных решений и даже регулировать торговлю между штатами.
Конституция, вступившая в действие в 1789 году, устранила эту слабость, поскольку в ней декларировались два основных принципа – единения и ограничения. Объединяя людей, штаты и федеральное правительство и ставя их во взаимную зависимость, конституция «запускала» процессы интеграции и централизации, необходимые для обеспечения единства Союза. Как недвусмысленно следует из первой же фразы этого документа, цель конституции – «образовать более совершенный союз». Именно с этой целью конституция наделяла федеральное правительство полномочиями, необходимыми для объединения штатов и создания целого из множества отдельных частей. Главные функции правительства заключались в следующем. Конституция разрешала федеральным органам «регулировать торговлю с иностранными государствами, между отдельными штатами и с индейскими племенами», «чеканить монету, регулировать ценность оной и ценность иностранной монеты, устанавливать единицы весов и мер», «создавать почтовые службы и почтовые пути» и «обеспечивать совместную оборону». В этих функциях нет ничего необычного, однако они принципиально важны для создания унитарного государства на основе нескольких штатов.
Конституция посредством объединительных положений аккумулировала коллективный дух, при этом она ограничила масштабы объединения, распределив полномочия ветвей власти и установив взаимный контроль этих ветвей. Тем самым она учредила механизм зашиты американцев от федерации, в которую они собирались вступить. Конституция гарантировала независимость граждан, учредив выборы, определив ответственность выборных лиц перед народом и декларировав неотъемлемые права человека – в частности, свободу слова, свободу собраний и свободу вероисповедания. Одновременно она ограничила независимость граждан, предоставив государству право собирать ополчение и подавлять мятежи.
По конституции, каждый штат получал двух сенаторов (первоначально назначавшихся законодательным собранием, а не избиравшихся всеобщим голосованием) вне зависимости от численности населения; власти штата наделялись разнообразными полномочиями, включая право требовать соблюдения законов и право обеспечения общественного порядка. При этом конституция ограничила автономность штатов, учредив над ними федеральное правительство, имевшее право взимать налоги и регулировать торговлю между штатами.
Власть федерального правительства подкреплялась передачей президенту функций верховного главнокомандующего и учреждением судебных и исполнительных институтов, придавших Америке унитарный характер. Ограничение власти последних осуществлялось передачей Конгрессу прав объявлять войну, ратифицировать договоры и контролировать бюджет. Объединяя население, штаты и федеральное правительство и одновременно ограничивая власть каждого из них, конституция создавала институциональную структуру, которая сдерживала амбиции штатов и федеральных властей и мостила дорогу к Союзу.
Притягательность принципов объединения Соединенных Штатов для Северной Америки заключалась именно в ограничительных положениях конституции, внушавших заинтересованным штатам уверенность в стабильности их существования. Сдержанность Америка демонстрировала и во взаимоотношениях с индейцами, мексиканцами и другими народами, стоявшими на пути экспансии на запад. Но как только переселенцы осваивались на новых территориях, они охотно принимали юрисдикцию американского правительства. Некоторые территории первоначально провозгласили нейтралитет и даже союзничество в отношениях с Великобританией, однако осознание того факта, что подобные отношения подразумевают частичный или полный отказ от суверенитета, привело к решению присоединиться к Американскому Союзу. Как заметил сенатор от Миссисипи Роберт Уолкер по поводу присоединения к Союзу штата Техас: «Каждый штат в пределах собственных границ управляет местными делами», а федеральное правительство ограничивается «торговлей и внешними отношениями»(9). Америка не была устоявшейся государственной структурой, она аннексировала новые штаты и не поглощала их. Эти новые штаты становились участниками своеобразного эксперимента по созданию национального государства, сохраняя при этом значительную степень самоуправления(10).
Третьим ключевым элементом «приручения» американской политической системы стала социальная интеграция и формирование национальной идентичности. С первых дней своего существования Америка обладала средством преодоления потенциального соперничества среди штатов – в этих штатах не было разделения по этническому или языковому признаку. Именно потому, что многие переселенцы перебрались в Америку в поисках религиозной и политической свободы, штаты демонстрировали общую приверженность формированию республиканской гражданской идентичности. Суть американской идентичности состоит не в этнической и не в религиозной общности, а в приверженности национальному проекту и его базовым ценностям – свободе и демократии. Как сказал президент Эндрю Джексон в своей прощальной речи: «Провидение избрало вас хранителями свободы на благо человечества»(11). Самоограничение, справедливость, умеренность также суть элементы гражданской идентичности, которая пропагандировалась посредством политической деятельности, массового образования, общественных мероприятий и литературы с целью формирования национальной идентичности, которая объединит разрозненные локальные идентичности штатов(12).
Распространению национальной идентичности мешали слабость центра, ограниченная мобильность большого числа американцев и устойчивая приверженность большинства идентичностям поселений и штатов. Рост торговли означал увеличение контактов между штатами, усиления экономической интеграции оказалось недостаточно для предотвращения углубляющегося разрыва между Севером и Югом – разрыва, который обернулся созданием несовместимых государственных структур. На Юге рабство стало социальным институтом, частью не только экономики, но и культуры этого региона. В канун Гражданской войны лидеры Юга пытались сформировать и сформулировать «южную идентичность» – со своими флагом, фольклором и собственным культурным наследием. Когда приток новых членов в Союз склонил чашу политических весов в сторону свободы, рабовладельческие ценности и образ жизни Юга оказались под угрозой. Чувство общности, проистекавшее из приверженности республиканской гражданской идентичности, оказалось не в состоянии совладать с отчуждением Севера и Юга.
После войны, разгоревшейся на почве конфликта идентичностей между Югом и Севером, социальная интеграция приобрела беспрецедентный характер. Гражданская война содействовала усилению федеральной власти, в особенности ее исполнительной ветви. Индустриализация и расширение транспортной сети привели к увеличению мобильности населения и ускорению экономической интеграции, способствуя тем самым возникновению крепкого федерального центра и сильной национальной идентификации. До Гражданской войны американцы почти всегда употребляли название своей страны во множественном числе («the United States are…»). После войны множественное число сменилось единственным («the United States is…»), что знаменовало собой существенный сдвиг в общественном сознании. Мобилизация нации, которой потребовали обе мировые войны, Первая и Вторая, завершила процесс построения современного американского национального государства, создала масштабный общественный сектор и эффективный аппарат национальной безопасности и обеспечила политическую поддержку активного присутствия страны на мировой арене. Ко второй половине XX столетия Америка не только превратила многополюсную структуру штатов в сплоченный союз, но и построила крепкое централизованное государство, обладающее грандиозной экономической и военной мощью.
Английский лорд Кестльри и австрийский князь Клеменс фон Меттерних, главные архитекторы Европейского Священного союза, избрали иной путь преодоления многополярности, нежели американские отцы-основатели. Провозглашенный на Венском конгрессе 1815 года и получивший «устав» в Экс-ла-Ша-пель в 1818 году, Священный союз сложился в Европе, состоявшей из суверенных государств, отделенных друг от друга четкими политическими, языковыми и культурными границами. Вдобавок Европа была разделена идеологически: Великобритания и Франция проводили либеральные реформы, а Россия, Австрия и Пруссия оставались приверженцами консервативной монархии. Таким образом, обстоятельства вряд ли благоприятствовали стабильному миру.
Тем не менее Священный союз преодолел соперничество, традиционно присущее многополюсной структуре, заменил его общими интересами и сотрудничеством крупнейших европейских государств. Несмотря на принципиальную разницу в подходах с Соединенными Штатами, три базовых принципа новой европейской организации были теми же самыми – стратегическое сдерживание, объединяющие и ограничивающие институты и социальная интеграция. Союз установил три дополняющих друг друга уровня стратегического сдерживания. Во-первых, первоначально сложившаяся коалиция четырех стран – Великобритании, России, Пруссии и Австрии – приняла Францию в Союз в 1818 году, всего через три года после ее поражения в войне. Несмотря на соблазн наложить на Францию контрибуцию, главы Союза воздержались от этой меры, поскольку отдавали себе отчет в том, что поддержание мира в Европе невозможно без участия Франции.
Во-вторых, две крупнейшие державы, Великобритания и Россия, сознательно повысили статус Пруссии, Австрии и Франции, дабы обеспечить равные права всех важнейших европейских держав. Они даже расширили границы Пруссии для усиления военной мощи и политического авторитета последней. Сдерживая себя и «распыляя» влияние, Великобритания и Россия сформировали «форум равных», удовлетворявший стремления стран «второго порядка» вместо того чтобы провоцировать их амбиции. Лорд Кестльри высказался по этому поводу весьма определенно: «Цель Великобритании состоит в том, что-бы обратить доверие, которое она внушает, в свою пользу путем поддержания мирных настроений, а вовсе не в желании возглавить коалицию государств, дабы определять действия остальных»(13). Отступить и дать возможность развивающимся государствам «подняться над собой» – таков был инновационный стратегический маневр, который продемонстрировал благие намерения Великобритании и России и способствовал формированию сплоченного союза пяти сильнейших европейских держав.
В-третьих, Священный союз широко применял практику взаимного сдерживания: всякая страна-участница, допускавшая для себя индивидуальные действия во имя «личной» выгоды», обязывалась допускать подобное поведение и для остальных. К примеру, воздержись Франция от односторонних действий для обеспечения собственных интересов в Египте, Австрия последовала бы ее примеру в отношении Италии. Цель подобной практики, по словам британского дипломата, участвовавшего в согласовании условий договора, заключалась в стремлении избежать «любых амбициозных планов, схожих с теми, которые привели к многочисленным потрясениям в Европе, начиная с катастрофических дней Французской революции»(14). Признавая приоритет единства и согласия, члены Священного союза заключили негласный договор о превалировании коллективного благополучия над личными интересами. В 1814 году Франция отказалась от продолжения Египетской операции, дабы не вызвать отчуждения других членов Союза. Король Луи-Филипп в своей записке, адресованной монархам-союзникам, писал: «Франция стремится сохранить равновесие в Европе, забота о котором является бременем всех ведущих держав. Именно в сохранении мира мы видим нашу цель, и к ней сводятся наши устремления»(15).
Социально-политические институты, предназначенные для реализации стратегии взаимного сдерживания, формулировали правила и нормы, определяющие права и обязанности членов Союза. Эти институты были согласованы на ряде встреч и конференций, важнейшими из которых стали Венский конгресс и встреча в Экс-ла-Шапель. Некоторые по ложения «устава» Священного союза вошли в официальные документы. Другие сложились на основе взаимопонимания стран-участниц Союза.
Как и конституция США, институты Союза выполняли одновременно задачи объединения стран-участниц и ограничения их самостоятельности. Министр иностранных дел Пруссии Фридрих Ансильон описывал двойственность функций институтов следующим образом:
«Пять сильнейших держав, объединенных между собой и объединяющихся с прочими, образуют сплоченный союз, в котором каждый стоит за всех и все за одного; в котором сила применяется только для защиты собственности и прав каждого; в котором поддержание целого и частей в границах закона во имя мира во всем мире является единственной целью политической активности»(16).
Вопросом о единстве заставляла задаваться и регулярно возникавшая внешняя угроза безопасности колоний. Первоначально колонии отвергали возможность коллективных действий, предпочитая оставаться самостоятельными политическими единицами. В 1754 году так называемый «план Олбани» предложил колонистам общую политику и учреждение наблюдательного совета в качестве мер по защите колоний от нападений коренных жителей континента. Однако колонии отказались, – по той причине, что этот план нарушает их суверенитет. Даже перспектива французской интервенции не смогла пробудить коллективный дух. Решая, возможна ли помощь Мериленда Виргинии, ассамблея Мериленда заключила: «Ситуация, сложившаяся с нашим соседом Виргинией, подвергающейся насилию и прямому вторжению со стороны Франции, не требует нашего немедленного вмешательства и отправки в район конфликта вооруженных формирований»(3).
Победить индивидуализм колоний и соперничество между ними оказалось весьма непросто. Ключевой политической и концептуальной задачей стало преодоление стратегической напряженности – то есть убежденности колоний в том, что они прекрасно обойдутся друг без друга, опираясь исключительно на собственные силы. Преодоление напряженности подразумевало осуществление трех целей, а именно: а) утишить амбиции колоний по отношению к соседям; б) не допустить иностранного вмешательства во внутренние дела Америки; и в) создать внутреннее равновесие сил между народом, штатами и федеральным правительством – тремя политическими составляющими Союза. Взаимные ограничения, доверие и контроль, «умеренность силы» – таковы были принципы, позволившие преобразовать американскую политику и превратить соперничество автономных колоний в сотрудничество интегрирующихся штатов(4).
Отцы-основатели проявили изумительную твердость, убеждая колонистов отбросить взаимные претензии и унять амбиции. В «Федералисте» содержатся многочисленные призывы забыть о разногласиях, чтобы не оказаться в плену бесконечных ссор и конфликтов. Джон Джей приводил в пример Великобританию: «Здравый смысл подсказывает, что население островного государства должно быть единой нацией. Тем не менее Англия, Шотландия и Уэльс остаются разделенными и потому почти беспрерывно враждуют друг с другом и ведут между собой войны». Чтобы не повторять этой ошибки, американцам, по мнению Джея, следует «оставить в прошлом споры и столкновения, иначе мы будем жить в постоянной подозрительности», а в итоге штаты окажутся «непримиримыми врагами». Когда «народ или семья разделяется подобным образом, это разделение неизбежно обращается против них самих»(5).
Александра Гамильтона сильнее других тревожили территориальные споры, грозившие возникнуть при расширении страны на запад. «Судя о будущем по прошлому опыту, – писал он, – мы можем и должны ожидать, что меч вновь и вновь будет использоваться в качестве главного арбитра в спорах». Конфликт между Коннектикутом и Пенсильванией относительно долины Вайоминг (в настоящее время находится на северо-востоке Пенсильвании), продолжал. Гамильтон, «предостерегает нас от чрезмерной уверенности в возможности улаживания подобных разногласий». Гамильтон отмечал, что самоограничения: особенно важны для таких крупных штатов, как Нью-Йорк или Пенсильвания, иначе малые соседи «начнут подозревать нас в недружественном отношении». Только при условии ограниченного влияния крупных штатов малые штаты присоединятся к Союзу. По Гамильтону, автономные штаты должны также пожертвовать своей экономической автономией и отменить тарифы на торговлю между штатами. В противном случае пошлины задушат торговлю и приведут к коммерческому соперничеству, из которого не замедлит прорасти общественное недовольство; как писал Гамильтон, «перед некоторыми штатами откроются возможности посредством торговых законов сделать других своими данниками»(6).
Федерация должна выступать не только как сдерживающий фактор для отдельных штатов Союза, но и как препятствие для внешнего вмешательства в американские дела. Джей обосновал эту точку зрения в «Федералисте 5»; он утверждал, что «внутренние слабости и разногласия неминуемо породят агрессию извне, и ничто не убережет нас от этой опасности, кроме объединения, союза и крепкого правительства». Если остальные «увидят, что наше правительство дееспособно и эффективно, что наша торговля регулируется законами, наше ополчение организованно и дисциплинированно… они проявят гораздо большую склонность к завоеванию нашей дружбы, чем к провоцированию нашей враждебности». По Гамильтону, альтернативой подобного пути развития окажется «превращение штатов в жертвы уловок и махинаций» иностранных держав, которые руководствуются девизом «Разделяй и властвуй!» Та же самая логика применима и к сфере коммерции. Если Америка останется раздробленной, иностранные государства обязательно попытаются эксплуатировать отдельные штаты. Федерация, с другой стороны, «позволит нам добиваться, с немалыми шансами на успех, торговых привилегий наиболее широкого и выгодного свойства»(7).
Стратегическое сдерживание требовалось также для защиты Америки от себя самой, для гарантии того, что создание федерации не поставит под угрозу свободу и независимость людей и штатов. Отсюда следовало, что федеральное правительство должно быть одновременно дееспособным и ограниченным в правах. Как указывал Джеймс Мэдисон в «Федералисте 51»: «Первоначально правительство должно научиться управлять гражданами, а затем научиться управлять собой»8. Федеральному правительству вменялось в обязанность обеспечивать коллективное благосостояние союза штатов и его безопасность. Но, во избежание тирании центра, вооруженные силы Союза предлагалось составлять из ополчений штатов, а не из федеральной армии. Стратегическое сдерживание позволяло Союзу укрепиться и в то же время не позволяло ему превратиться в чудовищного Голиафа.
Если стратегическое сдерживание выступало в качестве базового принципа Американского Союза, социально-политические институты были базовыми механизмами осуществления этого принципа на практике. Эти институты создавали «правила игры» и средства навязывания игрокам этих правил, под меняя соперничество и подозрительность упорядоченностью и сознательным самоограничением. Основным институтом «одомашнивания» американской политики стала конституция Соединенных Штатов Америки. Разъяснение прав и обязанностей различных ветвей власти и законодательное их закрепление было необходимо для создания структуры, централизованной в степени, достаточной для эффективного управления, и децентрализованной в степени, достаточной, чтобы устранить опасения тех, кто страшился единого федерального правительства. Устав Конфедерации, принятый штатами в 1781 году, оказался неудачным. Образованное в соответствии с ним правительство представляло собой законодательный орган, куда каждое законодательное собрание штатов посылало своих представителей. Не было ни судебной, ни исполнительной власти, а конгресс не имел права взимать налоги, добиваться исполнения своих немногочисленных решений и даже регулировать торговлю между штатами.
Конституция, вступившая в действие в 1789 году, устранила эту слабость, поскольку в ней декларировались два основных принципа – единения и ограничения. Объединяя людей, штаты и федеральное правительство и ставя их во взаимную зависимость, конституция «запускала» процессы интеграции и централизации, необходимые для обеспечения единства Союза. Как недвусмысленно следует из первой же фразы этого документа, цель конституции – «образовать более совершенный союз». Именно с этой целью конституция наделяла федеральное правительство полномочиями, необходимыми для объединения штатов и создания целого из множества отдельных частей. Главные функции правительства заключались в следующем. Конституция разрешала федеральным органам «регулировать торговлю с иностранными государствами, между отдельными штатами и с индейскими племенами», «чеканить монету, регулировать ценность оной и ценность иностранной монеты, устанавливать единицы весов и мер», «создавать почтовые службы и почтовые пути» и «обеспечивать совместную оборону». В этих функциях нет ничего необычного, однако они принципиально важны для создания унитарного государства на основе нескольких штатов.
Конституция посредством объединительных положений аккумулировала коллективный дух, при этом она ограничила масштабы объединения, распределив полномочия ветвей власти и установив взаимный контроль этих ветвей. Тем самым она учредила механизм зашиты американцев от федерации, в которую они собирались вступить. Конституция гарантировала независимость граждан, учредив выборы, определив ответственность выборных лиц перед народом и декларировав неотъемлемые права человека – в частности, свободу слова, свободу собраний и свободу вероисповедания. Одновременно она ограничила независимость граждан, предоставив государству право собирать ополчение и подавлять мятежи.
По конституции, каждый штат получал двух сенаторов (первоначально назначавшихся законодательным собранием, а не избиравшихся всеобщим голосованием) вне зависимости от численности населения; власти штата наделялись разнообразными полномочиями, включая право требовать соблюдения законов и право обеспечения общественного порядка. При этом конституция ограничила автономность штатов, учредив над ними федеральное правительство, имевшее право взимать налоги и регулировать торговлю между штатами.
Власть федерального правительства подкреплялась передачей президенту функций верховного главнокомандующего и учреждением судебных и исполнительных институтов, придавших Америке унитарный характер. Ограничение власти последних осуществлялось передачей Конгрессу прав объявлять войну, ратифицировать договоры и контролировать бюджет. Объединяя население, штаты и федеральное правительство и одновременно ограничивая власть каждого из них, конституция создавала институциональную структуру, которая сдерживала амбиции штатов и федеральных властей и мостила дорогу к Союзу.
Притягательность принципов объединения Соединенных Штатов для Северной Америки заключалась именно в ограничительных положениях конституции, внушавших заинтересованным штатам уверенность в стабильности их существования. Сдержанность Америка демонстрировала и во взаимоотношениях с индейцами, мексиканцами и другими народами, стоявшими на пути экспансии на запад. Но как только переселенцы осваивались на новых территориях, они охотно принимали юрисдикцию американского правительства. Некоторые территории первоначально провозгласили нейтралитет и даже союзничество в отношениях с Великобританией, однако осознание того факта, что подобные отношения подразумевают частичный или полный отказ от суверенитета, привело к решению присоединиться к Американскому Союзу. Как заметил сенатор от Миссисипи Роберт Уолкер по поводу присоединения к Союзу штата Техас: «Каждый штат в пределах собственных границ управляет местными делами», а федеральное правительство ограничивается «торговлей и внешними отношениями»(9). Америка не была устоявшейся государственной структурой, она аннексировала новые штаты и не поглощала их. Эти новые штаты становились участниками своеобразного эксперимента по созданию национального государства, сохраняя при этом значительную степень самоуправления(10).
Третьим ключевым элементом «приручения» американской политической системы стала социальная интеграция и формирование национальной идентичности. С первых дней своего существования Америка обладала средством преодоления потенциального соперничества среди штатов – в этих штатах не было разделения по этническому или языковому признаку. Именно потому, что многие переселенцы перебрались в Америку в поисках религиозной и политической свободы, штаты демонстрировали общую приверженность формированию республиканской гражданской идентичности. Суть американской идентичности состоит не в этнической и не в религиозной общности, а в приверженности национальному проекту и его базовым ценностям – свободе и демократии. Как сказал президент Эндрю Джексон в своей прощальной речи: «Провидение избрало вас хранителями свободы на благо человечества»(11). Самоограничение, справедливость, умеренность также суть элементы гражданской идентичности, которая пропагандировалась посредством политической деятельности, массового образования, общественных мероприятий и литературы с целью формирования национальной идентичности, которая объединит разрозненные локальные идентичности штатов(12).
Распространению национальной идентичности мешали слабость центра, ограниченная мобильность большого числа американцев и устойчивая приверженность большинства идентичностям поселений и штатов. Рост торговли означал увеличение контактов между штатами, усиления экономической интеграции оказалось недостаточно для предотвращения углубляющегося разрыва между Севером и Югом – разрыва, который обернулся созданием несовместимых государственных структур. На Юге рабство стало социальным институтом, частью не только экономики, но и культуры этого региона. В канун Гражданской войны лидеры Юга пытались сформировать и сформулировать «южную идентичность» – со своими флагом, фольклором и собственным культурным наследием. Когда приток новых членов в Союз склонил чашу политических весов в сторону свободы, рабовладельческие ценности и образ жизни Юга оказались под угрозой. Чувство общности, проистекавшее из приверженности республиканской гражданской идентичности, оказалось не в состоянии совладать с отчуждением Севера и Юга.
После войны, разгоревшейся на почве конфликта идентичностей между Югом и Севером, социальная интеграция приобрела беспрецедентный характер. Гражданская война содействовала усилению федеральной власти, в особенности ее исполнительной ветви. Индустриализация и расширение транспортной сети привели к увеличению мобильности населения и ускорению экономической интеграции, способствуя тем самым возникновению крепкого федерального центра и сильной национальной идентификации. До Гражданской войны американцы почти всегда употребляли название своей страны во множественном числе («the United States are…»). После войны множественное число сменилось единственным («the United States is…»), что знаменовало собой существенный сдвиг в общественном сознании. Мобилизация нации, которой потребовали обе мировые войны, Первая и Вторая, завершила процесс построения современного американского национального государства, создала масштабный общественный сектор и эффективный аппарат национальной безопасности и обеспечила политическую поддержку активного присутствия страны на мировой арене. Ко второй половине XX столетия Америка не только превратила многополюсную структуру штатов в сплоченный союз, но и построила крепкое централизованное государство, обладающее грандиозной экономической и военной мощью.
Английский лорд Кестльри и австрийский князь Клеменс фон Меттерних, главные архитекторы Европейского Священного союза, избрали иной путь преодоления многополярности, нежели американские отцы-основатели. Провозглашенный на Венском конгрессе 1815 года и получивший «устав» в Экс-ла-Ша-пель в 1818 году, Священный союз сложился в Европе, состоявшей из суверенных государств, отделенных друг от друга четкими политическими, языковыми и культурными границами. Вдобавок Европа была разделена идеологически: Великобритания и Франция проводили либеральные реформы, а Россия, Австрия и Пруссия оставались приверженцами консервативной монархии. Таким образом, обстоятельства вряд ли благоприятствовали стабильному миру.
Тем не менее Священный союз преодолел соперничество, традиционно присущее многополюсной структуре, заменил его общими интересами и сотрудничеством крупнейших европейских государств. Несмотря на принципиальную разницу в подходах с Соединенными Штатами, три базовых принципа новой европейской организации были теми же самыми – стратегическое сдерживание, объединяющие и ограничивающие институты и социальная интеграция. Союз установил три дополняющих друг друга уровня стратегического сдерживания. Во-первых, первоначально сложившаяся коалиция четырех стран – Великобритании, России, Пруссии и Австрии – приняла Францию в Союз в 1818 году, всего через три года после ее поражения в войне. Несмотря на соблазн наложить на Францию контрибуцию, главы Союза воздержались от этой меры, поскольку отдавали себе отчет в том, что поддержание мира в Европе невозможно без участия Франции.
Во-вторых, две крупнейшие державы, Великобритания и Россия, сознательно повысили статус Пруссии, Австрии и Франции, дабы обеспечить равные права всех важнейших европейских держав. Они даже расширили границы Пруссии для усиления военной мощи и политического авторитета последней. Сдерживая себя и «распыляя» влияние, Великобритания и Россия сформировали «форум равных», удовлетворявший стремления стран «второго порядка» вместо того чтобы провоцировать их амбиции. Лорд Кестльри высказался по этому поводу весьма определенно: «Цель Великобритании состоит в том, что-бы обратить доверие, которое она внушает, в свою пользу путем поддержания мирных настроений, а вовсе не в желании возглавить коалицию государств, дабы определять действия остальных»(13). Отступить и дать возможность развивающимся государствам «подняться над собой» – таков был инновационный стратегический маневр, который продемонстрировал благие намерения Великобритании и России и способствовал формированию сплоченного союза пяти сильнейших европейских держав.
В-третьих, Священный союз широко применял практику взаимного сдерживания: всякая страна-участница, допускавшая для себя индивидуальные действия во имя «личной» выгоды», обязывалась допускать подобное поведение и для остальных. К примеру, воздержись Франция от односторонних действий для обеспечения собственных интересов в Египте, Австрия последовала бы ее примеру в отношении Италии. Цель подобной практики, по словам британского дипломата, участвовавшего в согласовании условий договора, заключалась в стремлении избежать «любых амбициозных планов, схожих с теми, которые привели к многочисленным потрясениям в Европе, начиная с катастрофических дней Французской революции»(14). Признавая приоритет единства и согласия, члены Священного союза заключили негласный договор о превалировании коллективного благополучия над личными интересами. В 1814 году Франция отказалась от продолжения Египетской операции, дабы не вызвать отчуждения других членов Союза. Король Луи-Филипп в своей записке, адресованной монархам-союзникам, писал: «Франция стремится сохранить равновесие в Европе, забота о котором является бременем всех ведущих держав. Именно в сохранении мира мы видим нашу цель, и к ней сводятся наши устремления»(15).
Социально-политические институты, предназначенные для реализации стратегии взаимного сдерживания, формулировали правила и нормы, определяющие права и обязанности членов Союза. Эти институты были согласованы на ряде встреч и конференций, важнейшими из которых стали Венский конгресс и встреча в Экс-ла-Шапель. Некоторые по ложения «устава» Священного союза вошли в официальные документы. Другие сложились на основе взаимопонимания стран-участниц Союза.
Как и конституция США, институты Союза выполняли одновременно задачи объединения стран-участниц и ограничения их самостоятельности. Министр иностранных дел Пруссии Фридрих Ансильон описывал двойственность функций институтов следующим образом:
«Пять сильнейших держав, объединенных между собой и объединяющихся с прочими, образуют сплоченный союз, в котором каждый стоит за всех и все за одного; в котором сила применяется только для защиты собственности и прав каждого; в котором поддержание целого и частей в границах закона во имя мира во всем мире является единственной целью политической активности»(16).