Страница:
Можно с уверенностью сказать, что Интерпол, также как весь мир, выиграл бы от немедленной и жесткой реакции на терроризм, а возможные "раскольники" быстрее осознали бы размеры надвигающейся беды - но это взгляд из третьего тысячелетия...
Но Интерпол уже тогда не мог полностью игнорировать проблему этого аспекта международной преступности, столь очевидной и столь резонансной. Усиливала беспокойство все более очевидная (и во многом вызванная объективными причинами) беспомощность национальных полицейских сил и авиалиний, которые становились объектами нападения.
В этой ситуации Интерпол действовал медлительно и осторожно, но в общем-то последовательно. Сначала организация подготовила сводку материалов по этой проблеме, которая могла служить руководством всем нациям по выработке профилактических и карательных мер. Это сразу же, несомненно, принесло положительные результаты.
Документ имел закрытый характер и предназначался правительственным структурам, а также некоторым международным организациям, к которым это имело специальное "отношение" - ИКАО - (Международная Организация Гражданской авиации), Генеральной Ассамблее ООН и Международной Ассоциации Воздушного транспорта (IATA).
Поскольку большинство стран, входящих в состав этих организаций, имели полный доступ к своим собственным национальным полицейским агентствам, теперь стали возможны скоординированные усилия против воздушных пиратов, включая техническую экспертизу, осуществляемую Интерполом. В то же самое время это означало, что Интерпол полностью воздержался от изучения политических аспектов вопроса и действовал строго и правильно в терминах своего Устава.
Но серьезность проблемы и масштабы её увеличились: если поначалу это были "простые" захваты самолетов для получения выкупа, то к средине шестидесятых стали все чаще происходить диверсии, закладка взрывных устройств, сдача в багаж мин и бомб и т. п. Некоторые нации предложили, чтобы вопрос борьбы с воздушным пиратством был вновь вынесен на дебаты на Генеральной Ассамблее в 1969 в Мехико, но большинство делегатов отклонило предложение, предпочитая позволить другим организациям, непосредственно затронутым этой проблемой, принимать меры.
ИКАО и IATA стали основными организаторами международного сотрудничества против этой формы преступности, что, естественно, не исключало практическую работу Интерпола. Кроме того, одна за другой специальные многонациональные конференции были созваны странами, непосредственно заинтересованными в решении этих проблем.
Угроза раскола в Интерполе по этому щекотливому вопросу была рассеяна Генеральной Ассамблеей в 1970 в Брюсселе, которая единодушно постановила, что все нации-члены Интерпола работают по этой проблеме через названые две организации воздушного транспорта.
В 1972, однако, развитие событий потребовало признания необходимости для Интерпола использования его средств и возможностей для борьбы с такими формами международной преступности, как воздушное пиратство и терроризм. Несколько важнейших, этапных решений были принятыми единодушно.
Захват воздушного судна признавался уголовным преступлением, даже если преступники совершали его по политическим мотивам, и тот же самый принцип применялся к другой тактике террора типа посылки письма-бомбы через международные почты.
С одной стороны, уставное запрещение Интерполу вмешиваться в политические вопросы было подтверждено. Но теперь штаб Интерпола был уполномочен получать и распространять информацию относительно преступлений этих видов, совершать действия по их предотвращению, и распространять уведомления о конкретных преступниках. Национальные бюро были уполномочены сотрудничать с заинтересованными национальными и международными организациями в расследовании и предотвращении таких случаев террора и вымогательства.
Расширение организации
Другая проблема, которую Интерпол был должен решить - относительно привлечения в свой состав различных национальных организаций.
В соответствии со Статьей 4 Устава Интерпола, членство открыто для официальных полицейских органов, делегированных их странами как члены, но только, если их функции пребывают в пределах структуры действий Интерпола. Это, очевидно, исключает полицейские организации, которые имеют дело с политическими вопросами, внутренними или международными, включая шпионаж и контршпионаж. Просьбы о членстве представляются Генеральному секретарю и подлежат одобрению большинством в две трети Генеральной Ассамблеи.
Международные организации всегда стоят перед опасностью переворота в стране или блоке стран, которые могут пробовать использовать их для осуществления своих собственных целей. Члены Интерпола обычно очень чувствительны к такой возможности и действуют быстро всякий раз, когда такая попытка подозревается.
Мы все помним о потоке жалоб, поданных противостоящими блоками наций в пределах Организации Объединенных Наций почти от начала её существования. Восточные страны блока жаловались в течение ряда лет, что Западный блок, и Соединенные Штаты в частности, доминировали над Советом Безопасности и Генеральной Ассамблеей. Затем ситуация изменилась, и Соединенные Штаты, Великобритания и другие западные нации жаловались, что теперь Генеральные Ассамблеи становятся слишком подверженными влиянию делегаций из Азии и Африки.
В принципе, такое могло случиться с международной полицейской организацией; в действительности это весьма маловероятно, однако же, необходимо предусмотреть и предупредить такой поворот событий, чтобы организация могла успешно действовать и впредь.
Мера предупреждения такой ситуации отразилась в формулировке базового принципа: Статья 30 Устава Интерпола запрещает Генеральному секретарю или любому из его штата принимать ходатайства или инструкции от любого правительства или властной структуры непосредственно Интерполу. Эта же статья инструктирует правительства каждой нации-члена Интерпола уважать международный статус Генерального секретаря и Секретариата, и обязывает правительства стран-членов Интерпола воздерживаться от совершения каких-либо попыток влиять на них в выполнении их обязанностей.
Статья 41 предоставляет возможность Интерполу устанавливать отношения с межправительственными или неправительственными международными организациями, заинтересованными проблемами наркотиков, подделки валюты и других документов, воздушного пиратства, и так далее.
Опираясь на эту статью, Интерпол установил конструктивные отношения с Советом по Таможенному Сотрудничеству, Европейским Комитетом по Проблемам Преступности и Комиссией Организации Объединенных Наций по Наркотикам, Экономическому и Социальному развитию.
Когда этот новый Устав вступил в силу, 13 июня 1956 г., состав Интерпола включал национальные полицейские организации пятидесяти семи наций. Включены были полиции двух географических объектов (Саар и Нидерландские Антилы), которые, строго говоря, не были странами, но их статусы по рассмотрению квалифицировали достаточными для членства. Нидерландские Антилы ещё долго сохраняли членство в Интерполе, а Саар вскоре выбыл.
В 1956 в Интерполе были представлены Аргентина, Австралия, Австрия, Бельгия, Бразилия, Бирма, Камбоджа (Кампучия), Канада, Остров Цейлон, Чили, Колумбия, Коста-Рика, Куба, Дания, Доминиканская Республика, Египет, Северная Ирландия, Финляндия, Франция, ФРГ, Великобритания, Греция, Гватемала, Индия, Индонезия, Иран, Израиль, Италия, Япония, Иордания, Ливан, Либерия, Ливия, Люксембург, Мексика, Монако, Нидерланды, Нидерландские Антилы, Новая Зеландия, Норвегия, Пакистан, Филиппины, Португалия, Саар, Саудовская Аравия, Испания, Судан, Суринам, Швеция, Швейцария, Сирия, Таиланд, Турция, Соединенные Штаты Америки, Уругвай, Венесуэла и Югославия.
Соединенные Штаты числились членом Интерпола, но их участие казалось неоднозначным какое-то время. Позже интерес США возродился, и они стали одним из наиболее активных членов.
С тех пор быстрое увеличение числа новых государственных образований, особенно в Африке, Азии и Океании, было отражено в расширении списка членов Интерпола. Десятью годами после того, как новый устав вступил в силу, организация достигла отметки ста участников, а к 1971, ежегодная сессия Генеральной Ассамблеи в Оттаве утвердила сто одиннадцатого члена организации и добавила его название к списку, который располагался в алфавитном порядке от Алжира до Замбии. К настоящему времени Интерпол объединяет 179 государств и является второй крупнейшей международной организацией после ООН.
Статус
1971 год - это было год, в котором Интерпол наконец обрел "законность" своего положения. Даже при том, что к 1971 организация проработала в течение почти половины столетия, её юридический статус был ясно не определен. Хотя длинный путь к приобретению ясного юридического статуса не более чем просто любопытная страница в летописи международных организаций, но отсутствие такого статуса подразумевало, что всегда имелась серьезная возможность его оспаривания, затруднений или помех в работе.
Гораздо важнее, быть может то, что если вопрос "законности" самого существования организации мог рассматриваться главным образом теоретическим, имелись много практических проблем, которые замыкались на вопросе идентификации Интерпола среди международных организаций, проблемы, оказывающие влияние на сотрудничество с другими организациями, налоговыми службами, и потенциальными судебными процессами.
Сначала, так как Интерпол официально не был признан как межправительственная организация, в которой заинтересована Организация Объединенных Наций, Интерпол был затерян в массе нескольких тысяч неправительственных организаций. Это могло разрушительно сказаться на его престиже и международных полномочиях, особенно относительно международных ассоциаций полицейских, которые являются неправительственными и юридически существуют на том же самом основании, что и Интерпол. Это могло воспрепятствовать усилиям Интерпола противостоять любой попытке вторгнуться в его полномочия и прерогативы.
Во вторых, из-за неясного юридического статуса организации приходилось множество обычных вопросов решать в несколько косвенной манере. Например, когда Интерпол хотел получить для служащих своего Секретариата социальные пособия, на которые они имели право по французским пенсионным законам, медицинская страховка проводилась как для служащих периодического издания "Международный Обзор Криминальной полиции", юридически легального во Франции.
Далее, могло быть оспорено и обжаловано исполнение Интерполом его основных функций. Например, частные лица могли бы оспорить право организации передавать по радио их описания по всему миру, и могли бы попытаться предотвращать использование этой информации против них. Служащие Интерпола, ставшие жертвами несчастных случаев во время путешествия, могли бы столкнуться с трудностями получения компенсации за счета докторов или за лечение. Другая организация могла нарушить жизненные интересы Интерпола так, чтобы вовлечь его в тяжбу, - по которой, как владелец значительных активов, Интерпол будет обязан идти в суд защищать свои права.
В 1966 году Генеральный секретарь Жан Непот представил Ассамблее доклад относительно юридического статуса организации, в котором описал аномалии ситуации. Он отметил, что, хотя Интерпол был признан во всем мире как международное агентство, хотя использовал (в то время) более чем девяносто человек в своем Общем Секретариате, а сотни полицейских работали с Интерполом в своих национальных Центральных бюро; хотя организация располагала ежегодным бюджетом около двух миллионов швейцарских франков, недвижимостью (зданием своей штаб-квартиры) и движимым имуществом (радио и фотографическое оборудование, обстановка офиса, и так далее) на сумму приблизительно восемь миллионов швейцарских франков, упоминалась во многих международных соглашениях и вела ежедневно расследования, которые часто заканчивались изобличением и осуждением, - юридическое основание её существования оставалось спорным.
Как указывал Непот, к 1966 "иерархия" международных организаций и их юридического статуса была ясно установлена.
Вообще говоря, организации подразделялись на четыре главных категории: Организация Объединенных Наций, высшая международная организация; специализированные агентства ООН типа ЮНЕСКО, Международная организация труда, Организация ООН по вопросам продовольствия и сельского хозяйства, и так далее; приблизительно две сотни обычных межправительственных организаций, которые являются независимыми от Организации Объединенных Наций - например, Международное Бюро Мер и Весов и Международная Организация экспортеров Кофе, - которые были приведены в соответствие с соглашениями, подписанными на дипломатических уровнях и закреплены правительствами, поддерживающими их материально.
Существовала также более чем тысяча неправительственных организаций, созданных партиями, индивидуумами или корпорациями, для некоммерческих целей, и не имеющих никакого официального характера и никакой связи с любым правительством.
Интерпол не вписывался ни в одну из этих категорий в де-юре смысле. Это не было одно из специализированных агентств Организаций Объединенных Наций; он не был основан на соглашении и поэтому не мог рассматриваться как межправительственная организация; и он не имел межправительственного статуса. Его члены не были ни частными лицами, ни ассоциацией; они представляли официальные полицейские органы, которые принимали участие в действиях организации, хотя без прямого и непрерывного инструктажа от своих правительств.
Фактически, ещё в 1958 году Совет Европы сказал относительно Интерпола, что "юридический статус МОУП-ИНТЕРПОЛА не предполагает его причисления к категории агентств для международного сотрудничества; в то же время ясно, что это - не неправительственная организация."
Однако, Организация Объединенных Наций предоставила Интерполу консультативный статус, хотя и не немедленно после его реорганизации.
Просьба о предоставлении такого статуса была представлена мировому сообществу в апреле 1947 г., и была отклонена, потому что Интерпол, как пришли к заключению в ООН, не имел неправительственного характера.
Второй запрос, однако, поданный в ООН в 1948 г., объяснил более ясно неправительственный характер организации, и консультативный статус был предоставлен. Таким образом, Интерпол сделал свой первый важный шаг к обретению законного статуса.
Хотя де-юре ситуация пока ещё не была решительно благоприятна для обретения полного юридического статуса, де факто ситуация была более многообещающая. Первое признание юридического статуса Интерпола произошло шестью годами после создания организации и имело отношение к одной из наиболее распространенных областей международной преступной деятельности.
Как было отмечено ранее, появление новых наций после 1918 г. вызвало резкий рост числа и масштабов преступлений, связанных с подделыванием валюты.
Дело касалось не только государств, только что появившихся на карте. "Старые" страны были также уязвимы. Проблема принимала такие тревожные размеры, что в 1926 Лигу Наций попросили вмешаться. Комитет, основанный Лигой, изучил проблему и представил Лиге Наций в 1929 г проект декларации, которая вошла в историю как Женевское Соглашение по Подделке Валюты. Оно было подписано представителями двадцати шести стран и действует до сегодняшнего дня.
(Странно, что Соединенные Штаты, страна, которая сталкивается с наиболее серьезными проблемами подделывания в международном масштабе, - не присоединились к этому Соглашению.)
Женевское Соглашение содержало двадцать девять статей, устанавливающих принципы, согласно которыми правительства должны сотрудничать в попытках подавления подделок валюты. Важнейший принцип гласил, что подделка валюты любой страны будет рассматриваться как преступление, наказуемое в любой другой стране, в которой преступника поймали.
Соглашение четко назвало преступлениями: создание поддельной валюты, перенос этого в другую страну и передачу фальшивок в обращение.
Это было важный этап в летописи международной полицейской работы; стороны согласились, что с любым, кто совершает специфическое преступление в одной стране, будут обращаться как с преступником в других странах, и принимать меры для его выдачи стране, чьи законы он нарушил.
Также важным с точки зрения Интерпола был заключительный акт Соглашения, который рекомендовал создание соответствующей международной организации...
Работа Венского Международного Бюро (затем - Общий Секретариат Интерпола), которое было высоко оценено Конференцией, должна быть продолжена, в самом широком сотрудничестве с национальными правительствами. По документам Конференции, Международное Бюро, централизуя информацию относительно подделок валюты, совершает деятельность, которая соответствует решению задач, предусмотренных в Статье 15 Женевского Соглашения.
Женевское Соглашение также призвало к периодическому созыву конференций по вопросам подделки валюты; первая такая конференция была проведена 9 марта 1931 г. Этой конференцией рекомендовалось, чтобы Центральное Международное Бюро МККП развернуло работу по централизации информации относительно подделывания валюты, по усилению связи с Национальными центральными бюро в каждой стране, которая, в соответствии с соглашением, принимала участие в решении этой проблемы. Также рекомендовалось, чтобы МККП организовал создание и распределение специализированной публикации под названием "Подделки и Обзор Подделок", подобно изданному в 1923 г. полицией Вены.
Это был ещё один важный шаг вперед для Интерпола. Хотя Лига Наций поддержала Валютное Соглашение, сама Лига не имела никаких механизмов для его осуществления. С этим и связано обращение к недавно сформированному МККП, который был готов, стремился и был способен предпринять меры по осуществлению соглашения.
С тех пор Интерпол содержал специализированное бюро по исследованию и противодействию фальшивомонетничеству.
Следующий этап признания произошел в 1947 г., когда Международный Союз Телесвязи в ходе встречи в Атлантик Сити, внес в Международное Соглашение по Телесвязи параграф, который определил частоты, выделяемые для международного обмена информацией с целью ареста преступников. Так как Интерпол управляет единственной действующей международной полицейской радиосетью, с тех пор он опирается на этот параграф и находится в постоянном контакте с ITU в Женеве.
И в 1955 Комиссия Организации Объединенных Наций по Наркотикам и Наркосодержащим средствам приняла решение, в соответствии с которым "обмен информацией относительно незаконного движения \наркотиков\ должно быть произведено самыми быстрыми возможными средствами и... Для этой цели компетентные власти должно использовать механизм сотрудничества, разработанный ICPC."
После этого Комиссия по Наркотикам стала регулярно приглашать наблюдателя от Интерпола, который де факто пользовался теми же самыми правами, что и наблюдатели от межправительственных организаций.
После принятия решения Советом Европы о том, что Интерпол не является неправительственной организацией, он подписал соглашение сотрудничества с ним (в форме обмена письмами), - таким образом, признавая Интерпол имеющим статус специализированных агентств Организации Объединенных Наций.
Кроме того, несколько Европейских международных соглашений по выдаче, юридическому сотрудничеству, и т. п., легально обеспечили роль Интерпола в выполнении международных процедур.
Несколько государств сделали достаточно много для повышения де факто юридического статуса Интерпола. Большинство стран присоединилось к этому, отмечая достижения в документах, подписанных руководителями государств или соответствующим министром. Многие страны подтвердили свое присоединение к соглашениям соответствующими законами или декретами; например, Соединенные Штаты приняли такой закон 22 июля 1958; Аргентина выпустила декрет 22 января 1962; Марокко выпустило декрет 30 июня 1962; и Боливия выпустила декрет 19 апреля 1962.
Кроме того, делегаты Генеральной Ассамблеи Интерпола стали утверждаться соответствующими правительственными властями во всех присоединенных странах.
Финансы
Кредитование и выделение оборотных средства для сотрудничества с Интерполом проводится официальными распоряжениями. Финансовые потребности организации покрываются фондами, которые выделяются в национальных бюджетах, одобренных парламентскими органами как регулярные обязательства, и регулярно оплачиваются.
Многие правительства официально подтверждали свое участие в работе организации.
Французская специфика
Как ни странно, вопрос де факто юридического статуса Интерпола труднее всего решался в стране - организаторе, Франции.
В этой стране, если организация хочет обладать полным правом владельца собственности, её существование должно быть официально признано. А главный офис Секретариата Интерпола, расположенный в пригороде Парижа - здание, построенное за счет всей организации и оцениваемое во многие миллионы швейцарских франков, является наиболее ощутимой частью собственности.
Международные организации во Франции получают официальное признание двумя путями: или, подписывая базовое соглашение с французским правительством - фактически международное соглашение между французским правительством и теми или другими правительствами, которые представлены в данной организации; или, когда речь идет о неправительственной организации, - на основании требований, сформулированных в законе 1901 г.
Этот закон гласит, что ассоциация - это соглашение, в котором несколько людей объединяют ресурсы, производят деятельность и распределяют прибыль. Это означает практически, что любая ассоциация, желающая получить юридический статус, должна объявить о своих основателях (учредителях). И никакая иностранная ассоциация не может быть сформирована или не может функционировать во Франции без предварительного разрешения Министерства внутренних дел. Любые формирования, которые обладают признаками ассоциаций, имеют свой штаб во Франции и управляются иностранными подданными, рассматриваются как иностранные ассоциации.
Ясно, что Интерпол не вписывался в категорию ассоциации в соответствии с законом 1901 г. Фактически, признавая, что к Интерполу этот закон применим, следовало получить одобрение французского министерства внутренних дел и признать себя частной ассоциацией.
Первое было невозможным ввиду характера работы Интерпола и условий присоединения самой же Франции к организации, а второе просто не соответствовало действительности. Жан Непот так и отмечал в 1966 году, что, строго говоря, Интерпол не обладает никаким формальным статусом во Франции.
Интерпол также столкнулся с вопросом применения к нему налоговых льгот, и в отношении контрактов, которые им заключались. Оказалось, что ни просьбы о налоговых льготах, ни контракты не имели никакой юридической основы во Франции.
Однако, в действительности Интерпол стабильно работал во Франции уже более двадцати лет. Организация обслуживалась банком в Париже, имела текущий счет и номер почтового отделения; нанимала персонал и делала регулярные отчисления во французскую программу страхования здоровья; подписывала арендный договор и другие контракты.
Французский парламент, казалось, признавал законность существования Интерпола, когда принимал Статью 11 Финансового Закона 7 июля, 1963. Статья гласила, что "Министр финансов уполномочен предоставить в пределах 3 и 4 миллионов франков соответственно, и дать официальную гарантию ссуд, законтрактованных Международной Организацией Гражданской Авиации и Международной Организацией Криминальной Полиции для строительства административных зданий."
Хотя эта статья была принята, законная позиция Интерпола была сомнительной в стране пребывания его штаб-квартиры, несмотря на факт его деятельности как межправительственного органа - но не было соответствующего французскому законодательству учредительного соглашения. Однако, многие правительства фактически заметно отступают от юридических норм, если считают это необходимым.
Тем не менее, некоторые, внешне кажущиеся несущественными, юридические моменты имеют существенное значение для осуществления практической деятельности. В положении Интерпола было несколько смущающих фактов, которые следовало урегулировать поскорее. Даже само "французское" руководство Интерпола уже ясно осознавало, что неурегулирование статуса фактически ставит организацию в зависимость от политической конъюнктуры во Франции, и при любом несовпадении действий Интерпола с французской позицией (или даже по капризу очередной правящей группировки) он может быть подвергнут самому серьезному воздействию, вплоть до прекращения деятельности.
Вслух об этом не было сказано ни на одном совещании, но действия по ослаблению недопустимой зависимости от одной-единственной страны продолжались со все большей настойчивостью. Процесс этот был долгим и нелегким - как знать, возможно из-за того, что французские правительства неохотно отдавали принципиальную возможность "давления" на ещё одну международную организацию, которая постепенно становилась все более приметной и влиятельной.
Но Интерпол уже тогда не мог полностью игнорировать проблему этого аспекта международной преступности, столь очевидной и столь резонансной. Усиливала беспокойство все более очевидная (и во многом вызванная объективными причинами) беспомощность национальных полицейских сил и авиалиний, которые становились объектами нападения.
В этой ситуации Интерпол действовал медлительно и осторожно, но в общем-то последовательно. Сначала организация подготовила сводку материалов по этой проблеме, которая могла служить руководством всем нациям по выработке профилактических и карательных мер. Это сразу же, несомненно, принесло положительные результаты.
Документ имел закрытый характер и предназначался правительственным структурам, а также некоторым международным организациям, к которым это имело специальное "отношение" - ИКАО - (Международная Организация Гражданской авиации), Генеральной Ассамблее ООН и Международной Ассоциации Воздушного транспорта (IATA).
Поскольку большинство стран, входящих в состав этих организаций, имели полный доступ к своим собственным национальным полицейским агентствам, теперь стали возможны скоординированные усилия против воздушных пиратов, включая техническую экспертизу, осуществляемую Интерполом. В то же самое время это означало, что Интерпол полностью воздержался от изучения политических аспектов вопроса и действовал строго и правильно в терминах своего Устава.
Но серьезность проблемы и масштабы её увеличились: если поначалу это были "простые" захваты самолетов для получения выкупа, то к средине шестидесятых стали все чаще происходить диверсии, закладка взрывных устройств, сдача в багаж мин и бомб и т. п. Некоторые нации предложили, чтобы вопрос борьбы с воздушным пиратством был вновь вынесен на дебаты на Генеральной Ассамблее в 1969 в Мехико, но большинство делегатов отклонило предложение, предпочитая позволить другим организациям, непосредственно затронутым этой проблемой, принимать меры.
ИКАО и IATA стали основными организаторами международного сотрудничества против этой формы преступности, что, естественно, не исключало практическую работу Интерпола. Кроме того, одна за другой специальные многонациональные конференции были созваны странами, непосредственно заинтересованными в решении этих проблем.
Угроза раскола в Интерполе по этому щекотливому вопросу была рассеяна Генеральной Ассамблеей в 1970 в Брюсселе, которая единодушно постановила, что все нации-члены Интерпола работают по этой проблеме через названые две организации воздушного транспорта.
В 1972, однако, развитие событий потребовало признания необходимости для Интерпола использования его средств и возможностей для борьбы с такими формами международной преступности, как воздушное пиратство и терроризм. Несколько важнейших, этапных решений были принятыми единодушно.
Захват воздушного судна признавался уголовным преступлением, даже если преступники совершали его по политическим мотивам, и тот же самый принцип применялся к другой тактике террора типа посылки письма-бомбы через международные почты.
С одной стороны, уставное запрещение Интерполу вмешиваться в политические вопросы было подтверждено. Но теперь штаб Интерпола был уполномочен получать и распространять информацию относительно преступлений этих видов, совершать действия по их предотвращению, и распространять уведомления о конкретных преступниках. Национальные бюро были уполномочены сотрудничать с заинтересованными национальными и международными организациями в расследовании и предотвращении таких случаев террора и вымогательства.
Расширение организации
Другая проблема, которую Интерпол был должен решить - относительно привлечения в свой состав различных национальных организаций.
В соответствии со Статьей 4 Устава Интерпола, членство открыто для официальных полицейских органов, делегированных их странами как члены, но только, если их функции пребывают в пределах структуры действий Интерпола. Это, очевидно, исключает полицейские организации, которые имеют дело с политическими вопросами, внутренними или международными, включая шпионаж и контршпионаж. Просьбы о членстве представляются Генеральному секретарю и подлежат одобрению большинством в две трети Генеральной Ассамблеи.
Международные организации всегда стоят перед опасностью переворота в стране или блоке стран, которые могут пробовать использовать их для осуществления своих собственных целей. Члены Интерпола обычно очень чувствительны к такой возможности и действуют быстро всякий раз, когда такая попытка подозревается.
Мы все помним о потоке жалоб, поданных противостоящими блоками наций в пределах Организации Объединенных Наций почти от начала её существования. Восточные страны блока жаловались в течение ряда лет, что Западный блок, и Соединенные Штаты в частности, доминировали над Советом Безопасности и Генеральной Ассамблеей. Затем ситуация изменилась, и Соединенные Штаты, Великобритания и другие западные нации жаловались, что теперь Генеральные Ассамблеи становятся слишком подверженными влиянию делегаций из Азии и Африки.
В принципе, такое могло случиться с международной полицейской организацией; в действительности это весьма маловероятно, однако же, необходимо предусмотреть и предупредить такой поворот событий, чтобы организация могла успешно действовать и впредь.
Мера предупреждения такой ситуации отразилась в формулировке базового принципа: Статья 30 Устава Интерпола запрещает Генеральному секретарю или любому из его штата принимать ходатайства или инструкции от любого правительства или властной структуры непосредственно Интерполу. Эта же статья инструктирует правительства каждой нации-члена Интерпола уважать международный статус Генерального секретаря и Секретариата, и обязывает правительства стран-членов Интерпола воздерживаться от совершения каких-либо попыток влиять на них в выполнении их обязанностей.
Статья 41 предоставляет возможность Интерполу устанавливать отношения с межправительственными или неправительственными международными организациями, заинтересованными проблемами наркотиков, подделки валюты и других документов, воздушного пиратства, и так далее.
Опираясь на эту статью, Интерпол установил конструктивные отношения с Советом по Таможенному Сотрудничеству, Европейским Комитетом по Проблемам Преступности и Комиссией Организации Объединенных Наций по Наркотикам, Экономическому и Социальному развитию.
Когда этот новый Устав вступил в силу, 13 июня 1956 г., состав Интерпола включал национальные полицейские организации пятидесяти семи наций. Включены были полиции двух географических объектов (Саар и Нидерландские Антилы), которые, строго говоря, не были странами, но их статусы по рассмотрению квалифицировали достаточными для членства. Нидерландские Антилы ещё долго сохраняли членство в Интерполе, а Саар вскоре выбыл.
В 1956 в Интерполе были представлены Аргентина, Австралия, Австрия, Бельгия, Бразилия, Бирма, Камбоджа (Кампучия), Канада, Остров Цейлон, Чили, Колумбия, Коста-Рика, Куба, Дания, Доминиканская Республика, Египет, Северная Ирландия, Финляндия, Франция, ФРГ, Великобритания, Греция, Гватемала, Индия, Индонезия, Иран, Израиль, Италия, Япония, Иордания, Ливан, Либерия, Ливия, Люксембург, Мексика, Монако, Нидерланды, Нидерландские Антилы, Новая Зеландия, Норвегия, Пакистан, Филиппины, Португалия, Саар, Саудовская Аравия, Испания, Судан, Суринам, Швеция, Швейцария, Сирия, Таиланд, Турция, Соединенные Штаты Америки, Уругвай, Венесуэла и Югославия.
Соединенные Штаты числились членом Интерпола, но их участие казалось неоднозначным какое-то время. Позже интерес США возродился, и они стали одним из наиболее активных членов.
С тех пор быстрое увеличение числа новых государственных образований, особенно в Африке, Азии и Океании, было отражено в расширении списка членов Интерпола. Десятью годами после того, как новый устав вступил в силу, организация достигла отметки ста участников, а к 1971, ежегодная сессия Генеральной Ассамблеи в Оттаве утвердила сто одиннадцатого члена организации и добавила его название к списку, который располагался в алфавитном порядке от Алжира до Замбии. К настоящему времени Интерпол объединяет 179 государств и является второй крупнейшей международной организацией после ООН.
Статус
1971 год - это было год, в котором Интерпол наконец обрел "законность" своего положения. Даже при том, что к 1971 организация проработала в течение почти половины столетия, её юридический статус был ясно не определен. Хотя длинный путь к приобретению ясного юридического статуса не более чем просто любопытная страница в летописи международных организаций, но отсутствие такого статуса подразумевало, что всегда имелась серьезная возможность его оспаривания, затруднений или помех в работе.
Гораздо важнее, быть может то, что если вопрос "законности" самого существования организации мог рассматриваться главным образом теоретическим, имелись много практических проблем, которые замыкались на вопросе идентификации Интерпола среди международных организаций, проблемы, оказывающие влияние на сотрудничество с другими организациями, налоговыми службами, и потенциальными судебными процессами.
Сначала, так как Интерпол официально не был признан как межправительственная организация, в которой заинтересована Организация Объединенных Наций, Интерпол был затерян в массе нескольких тысяч неправительственных организаций. Это могло разрушительно сказаться на его престиже и международных полномочиях, особенно относительно международных ассоциаций полицейских, которые являются неправительственными и юридически существуют на том же самом основании, что и Интерпол. Это могло воспрепятствовать усилиям Интерпола противостоять любой попытке вторгнуться в его полномочия и прерогативы.
Во вторых, из-за неясного юридического статуса организации приходилось множество обычных вопросов решать в несколько косвенной манере. Например, когда Интерпол хотел получить для служащих своего Секретариата социальные пособия, на которые они имели право по французским пенсионным законам, медицинская страховка проводилась как для служащих периодического издания "Международный Обзор Криминальной полиции", юридически легального во Франции.
Далее, могло быть оспорено и обжаловано исполнение Интерполом его основных функций. Например, частные лица могли бы оспорить право организации передавать по радио их описания по всему миру, и могли бы попытаться предотвращать использование этой информации против них. Служащие Интерпола, ставшие жертвами несчастных случаев во время путешествия, могли бы столкнуться с трудностями получения компенсации за счета докторов или за лечение. Другая организация могла нарушить жизненные интересы Интерпола так, чтобы вовлечь его в тяжбу, - по которой, как владелец значительных активов, Интерпол будет обязан идти в суд защищать свои права.
В 1966 году Генеральный секретарь Жан Непот представил Ассамблее доклад относительно юридического статуса организации, в котором описал аномалии ситуации. Он отметил, что, хотя Интерпол был признан во всем мире как международное агентство, хотя использовал (в то время) более чем девяносто человек в своем Общем Секретариате, а сотни полицейских работали с Интерполом в своих национальных Центральных бюро; хотя организация располагала ежегодным бюджетом около двух миллионов швейцарских франков, недвижимостью (зданием своей штаб-квартиры) и движимым имуществом (радио и фотографическое оборудование, обстановка офиса, и так далее) на сумму приблизительно восемь миллионов швейцарских франков, упоминалась во многих международных соглашениях и вела ежедневно расследования, которые часто заканчивались изобличением и осуждением, - юридическое основание её существования оставалось спорным.
Как указывал Непот, к 1966 "иерархия" международных организаций и их юридического статуса была ясно установлена.
Вообще говоря, организации подразделялись на четыре главных категории: Организация Объединенных Наций, высшая международная организация; специализированные агентства ООН типа ЮНЕСКО, Международная организация труда, Организация ООН по вопросам продовольствия и сельского хозяйства, и так далее; приблизительно две сотни обычных межправительственных организаций, которые являются независимыми от Организации Объединенных Наций - например, Международное Бюро Мер и Весов и Международная Организация экспортеров Кофе, - которые были приведены в соответствие с соглашениями, подписанными на дипломатических уровнях и закреплены правительствами, поддерживающими их материально.
Существовала также более чем тысяча неправительственных организаций, созданных партиями, индивидуумами или корпорациями, для некоммерческих целей, и не имеющих никакого официального характера и никакой связи с любым правительством.
Интерпол не вписывался ни в одну из этих категорий в де-юре смысле. Это не было одно из специализированных агентств Организаций Объединенных Наций; он не был основан на соглашении и поэтому не мог рассматриваться как межправительственная организация; и он не имел межправительственного статуса. Его члены не были ни частными лицами, ни ассоциацией; они представляли официальные полицейские органы, которые принимали участие в действиях организации, хотя без прямого и непрерывного инструктажа от своих правительств.
Фактически, ещё в 1958 году Совет Европы сказал относительно Интерпола, что "юридический статус МОУП-ИНТЕРПОЛА не предполагает его причисления к категории агентств для международного сотрудничества; в то же время ясно, что это - не неправительственная организация."
Однако, Организация Объединенных Наций предоставила Интерполу консультативный статус, хотя и не немедленно после его реорганизации.
Просьба о предоставлении такого статуса была представлена мировому сообществу в апреле 1947 г., и была отклонена, потому что Интерпол, как пришли к заключению в ООН, не имел неправительственного характера.
Второй запрос, однако, поданный в ООН в 1948 г., объяснил более ясно неправительственный характер организации, и консультативный статус был предоставлен. Таким образом, Интерпол сделал свой первый важный шаг к обретению законного статуса.
Хотя де-юре ситуация пока ещё не была решительно благоприятна для обретения полного юридического статуса, де факто ситуация была более многообещающая. Первое признание юридического статуса Интерпола произошло шестью годами после создания организации и имело отношение к одной из наиболее распространенных областей международной преступной деятельности.
Как было отмечено ранее, появление новых наций после 1918 г. вызвало резкий рост числа и масштабов преступлений, связанных с подделыванием валюты.
Дело касалось не только государств, только что появившихся на карте. "Старые" страны были также уязвимы. Проблема принимала такие тревожные размеры, что в 1926 Лигу Наций попросили вмешаться. Комитет, основанный Лигой, изучил проблему и представил Лиге Наций в 1929 г проект декларации, которая вошла в историю как Женевское Соглашение по Подделке Валюты. Оно было подписано представителями двадцати шести стран и действует до сегодняшнего дня.
(Странно, что Соединенные Штаты, страна, которая сталкивается с наиболее серьезными проблемами подделывания в международном масштабе, - не присоединились к этому Соглашению.)
Женевское Соглашение содержало двадцать девять статей, устанавливающих принципы, согласно которыми правительства должны сотрудничать в попытках подавления подделок валюты. Важнейший принцип гласил, что подделка валюты любой страны будет рассматриваться как преступление, наказуемое в любой другой стране, в которой преступника поймали.
Соглашение четко назвало преступлениями: создание поддельной валюты, перенос этого в другую страну и передачу фальшивок в обращение.
Это было важный этап в летописи международной полицейской работы; стороны согласились, что с любым, кто совершает специфическое преступление в одной стране, будут обращаться как с преступником в других странах, и принимать меры для его выдачи стране, чьи законы он нарушил.
Также важным с точки зрения Интерпола был заключительный акт Соглашения, который рекомендовал создание соответствующей международной организации...
Работа Венского Международного Бюро (затем - Общий Секретариат Интерпола), которое было высоко оценено Конференцией, должна быть продолжена, в самом широком сотрудничестве с национальными правительствами. По документам Конференции, Международное Бюро, централизуя информацию относительно подделок валюты, совершает деятельность, которая соответствует решению задач, предусмотренных в Статье 15 Женевского Соглашения.
Женевское Соглашение также призвало к периодическому созыву конференций по вопросам подделки валюты; первая такая конференция была проведена 9 марта 1931 г. Этой конференцией рекомендовалось, чтобы Центральное Международное Бюро МККП развернуло работу по централизации информации относительно подделывания валюты, по усилению связи с Национальными центральными бюро в каждой стране, которая, в соответствии с соглашением, принимала участие в решении этой проблемы. Также рекомендовалось, чтобы МККП организовал создание и распределение специализированной публикации под названием "Подделки и Обзор Подделок", подобно изданному в 1923 г. полицией Вены.
Это был ещё один важный шаг вперед для Интерпола. Хотя Лига Наций поддержала Валютное Соглашение, сама Лига не имела никаких механизмов для его осуществления. С этим и связано обращение к недавно сформированному МККП, который был готов, стремился и был способен предпринять меры по осуществлению соглашения.
С тех пор Интерпол содержал специализированное бюро по исследованию и противодействию фальшивомонетничеству.
Следующий этап признания произошел в 1947 г., когда Международный Союз Телесвязи в ходе встречи в Атлантик Сити, внес в Международное Соглашение по Телесвязи параграф, который определил частоты, выделяемые для международного обмена информацией с целью ареста преступников. Так как Интерпол управляет единственной действующей международной полицейской радиосетью, с тех пор он опирается на этот параграф и находится в постоянном контакте с ITU в Женеве.
И в 1955 Комиссия Организации Объединенных Наций по Наркотикам и Наркосодержащим средствам приняла решение, в соответствии с которым "обмен информацией относительно незаконного движения \наркотиков\ должно быть произведено самыми быстрыми возможными средствами и... Для этой цели компетентные власти должно использовать механизм сотрудничества, разработанный ICPC."
После этого Комиссия по Наркотикам стала регулярно приглашать наблюдателя от Интерпола, который де факто пользовался теми же самыми правами, что и наблюдатели от межправительственных организаций.
После принятия решения Советом Европы о том, что Интерпол не является неправительственной организацией, он подписал соглашение сотрудничества с ним (в форме обмена письмами), - таким образом, признавая Интерпол имеющим статус специализированных агентств Организации Объединенных Наций.
Кроме того, несколько Европейских международных соглашений по выдаче, юридическому сотрудничеству, и т. п., легально обеспечили роль Интерпола в выполнении международных процедур.
Несколько государств сделали достаточно много для повышения де факто юридического статуса Интерпола. Большинство стран присоединилось к этому, отмечая достижения в документах, подписанных руководителями государств или соответствующим министром. Многие страны подтвердили свое присоединение к соглашениям соответствующими законами или декретами; например, Соединенные Штаты приняли такой закон 22 июля 1958; Аргентина выпустила декрет 22 января 1962; Марокко выпустило декрет 30 июня 1962; и Боливия выпустила декрет 19 апреля 1962.
Кроме того, делегаты Генеральной Ассамблеи Интерпола стали утверждаться соответствующими правительственными властями во всех присоединенных странах.
Финансы
Кредитование и выделение оборотных средства для сотрудничества с Интерполом проводится официальными распоряжениями. Финансовые потребности организации покрываются фондами, которые выделяются в национальных бюджетах, одобренных парламентскими органами как регулярные обязательства, и регулярно оплачиваются.
Многие правительства официально подтверждали свое участие в работе организации.
Французская специфика
Как ни странно, вопрос де факто юридического статуса Интерпола труднее всего решался в стране - организаторе, Франции.
В этой стране, если организация хочет обладать полным правом владельца собственности, её существование должно быть официально признано. А главный офис Секретариата Интерпола, расположенный в пригороде Парижа - здание, построенное за счет всей организации и оцениваемое во многие миллионы швейцарских франков, является наиболее ощутимой частью собственности.
Международные организации во Франции получают официальное признание двумя путями: или, подписывая базовое соглашение с французским правительством - фактически международное соглашение между французским правительством и теми или другими правительствами, которые представлены в данной организации; или, когда речь идет о неправительственной организации, - на основании требований, сформулированных в законе 1901 г.
Этот закон гласит, что ассоциация - это соглашение, в котором несколько людей объединяют ресурсы, производят деятельность и распределяют прибыль. Это означает практически, что любая ассоциация, желающая получить юридический статус, должна объявить о своих основателях (учредителях). И никакая иностранная ассоциация не может быть сформирована или не может функционировать во Франции без предварительного разрешения Министерства внутренних дел. Любые формирования, которые обладают признаками ассоциаций, имеют свой штаб во Франции и управляются иностранными подданными, рассматриваются как иностранные ассоциации.
Ясно, что Интерпол не вписывался в категорию ассоциации в соответствии с законом 1901 г. Фактически, признавая, что к Интерполу этот закон применим, следовало получить одобрение французского министерства внутренних дел и признать себя частной ассоциацией.
Первое было невозможным ввиду характера работы Интерпола и условий присоединения самой же Франции к организации, а второе просто не соответствовало действительности. Жан Непот так и отмечал в 1966 году, что, строго говоря, Интерпол не обладает никаким формальным статусом во Франции.
Интерпол также столкнулся с вопросом применения к нему налоговых льгот, и в отношении контрактов, которые им заключались. Оказалось, что ни просьбы о налоговых льготах, ни контракты не имели никакой юридической основы во Франции.
Однако, в действительности Интерпол стабильно работал во Франции уже более двадцати лет. Организация обслуживалась банком в Париже, имела текущий счет и номер почтового отделения; нанимала персонал и делала регулярные отчисления во французскую программу страхования здоровья; подписывала арендный договор и другие контракты.
Французский парламент, казалось, признавал законность существования Интерпола, когда принимал Статью 11 Финансового Закона 7 июля, 1963. Статья гласила, что "Министр финансов уполномочен предоставить в пределах 3 и 4 миллионов франков соответственно, и дать официальную гарантию ссуд, законтрактованных Международной Организацией Гражданской Авиации и Международной Организацией Криминальной Полиции для строительства административных зданий."
Хотя эта статья была принята, законная позиция Интерпола была сомнительной в стране пребывания его штаб-квартиры, несмотря на факт его деятельности как межправительственного органа - но не было соответствующего французскому законодательству учредительного соглашения. Однако, многие правительства фактически заметно отступают от юридических норм, если считают это необходимым.
Тем не менее, некоторые, внешне кажущиеся несущественными, юридические моменты имеют существенное значение для осуществления практической деятельности. В положении Интерпола было несколько смущающих фактов, которые следовало урегулировать поскорее. Даже само "французское" руководство Интерпола уже ясно осознавало, что неурегулирование статуса фактически ставит организацию в зависимость от политической конъюнктуры во Франции, и при любом несовпадении действий Интерпола с французской позицией (или даже по капризу очередной правящей группировки) он может быть подвергнут самому серьезному воздействию, вплоть до прекращения деятельности.
Вслух об этом не было сказано ни на одном совещании, но действия по ослаблению недопустимой зависимости от одной-единственной страны продолжались со все большей настойчивостью. Процесс этот был долгим и нелегким - как знать, возможно из-за того, что французские правительства неохотно отдавали принципиальную возможность "давления" на ещё одну международную организацию, которая постепенно становилась все более приметной и влиятельной.