Страница:
Лучшим решением для Интерпола было бы признание через ООН. Тем временем тогдашний Генеральный секретарь Жак Непот заключил соглашение о размещении штаб-квартиры с французским правительством, которое признало де-юре статус Интерпола. Соглашение также предоставило Интерполу средства для выполнения уставных задач, и некоторые привилегии типа права подписывать контракты, покупать и продавать недвижимость, защищать себя в суде, пользоваться дипломатическими привилегиями для своей штаб-квартиры; гарантии защиты его собственности от конфискации; свобода владения и пользования иностранной валютой; освобождение от прямого налогообложения собственности или закупок недвижимости; освобождение от таможенных пошлин на оборудовании. Этот вид соглашения обычно подписывается правительством Франции только с межправительственными организациями.
В сентябре, 1971, Генеральный секретарь был вправе объявить, что, в соответствии с специальной договоренностью с Экономическим и Социальным Советом ООН, консультативный статус Интерпола был заменен в соответствии с новой и специальной договоренностью, предоставляющей ему статус межправительственной организации.
Согласно этой договоренности, Секретариат Организации Объединенных Наций, и Экономический и Социальный Совет согласились обмениваться с Интерполом всей соответствующей информацией и документацией относительно вопросов, представляющих взаимный интерес; консультироваться по просьбе любой стороны относительно вопросов общего интереса; сотрудничать в изучении таких вопросов, устанавливать техническое сотрудничество в независимых проектах; делегировать наблюдателей обоих сторон на встречи по вопросам, представляющим общий интереса, если это уместно и допустимо формами работы соответствующих органов; предлагать повестку дня совместных совещаний.
Обсуждение Соглашения было включено в повестку дня сентябрьской, 1971 г., сессии Генеральной Ассамблеи в Оттаве. Генеральный секретарь, отвечая на опасения, выраженные Панамским и Индийским делегатами, заявил, что соглашение никоим образом не будет изменять принцип невмешательства в политические вопросы. Соглашение было одобрено единодушно.
Юридический статус Интерпола как международной организации по борьбе с преступностью, наконец-то был разъяснен.
Действительно, трудно представить себе, как Интерпол работал так успешно и столь долго, и не сталкивался с серьезными юридическими проблемами. Интерпол непрерывно осуществлял деятельность, минуя обычные дипломатические каналы, - ведь речь шла о преступлениях, а преступники не ждут осуществления дипломатических тонкостей. Цель состояла в том, чтобы обойти, когда необходимо, протокол и формальности, чтобы противостоять преступлениям без посягательства на национальный суверенитет. Когда, как известно, самый незначительный международный вопрос редко улаживается меньше чем за месяцы или даже годы, и требуется принятие многочисленных предварительных мер, уникальность Интерпола в этом отношении поразительна.
Генеральные ассамблеи
Во все годы, Интерпол показывал хорошую способность приспосабливаться к историческому развитию. Одним из отражений веяний нового времени стал выбор мест проведения Генеральных Ассамблей.
По уставу, Генеральные Ассамблеи проводятся один раз в год, каждый раз в другом городе. До 1960 собрания представительного органа Интерпола проводились исключительно в Европейских странах, - это своеобразное "отражение" его "Европейского происхождения". В 1960 "континентальный барьер" был сломан, и собрание было впервые проведено вне Европы, в США, в Вашингтоне, округ Колумбия. Затем были преодолены все прочие геополитические барьеры, Генеральные ассамблеи проводились на всех континентах и во многих странах.
Иногда это приводило к достаточно щекотливым моментам. Так, например, Генеральная ассамблея 1980 года проходила в Маниле во времена президентства и правления клана Маркоса - одного из самых одиозных коррумпированных правителей последних десятилетий. Супруга президента Филиппин, Имельда Маркос, живое воплощение беззакония при власти, выступила с приветственной речью перед представителями правоохранительных органов всего мира, а затем развила бурную и неприглядную деятельность за кулисами Ассамблеи, добившись избрания своего ставленника, Жолли Бугарена, на пост президента Интерпола.
Перемены назревают
Непреодолимый поток мировых событий все больше и больше требовал "ответа" самой организации Интерпола. Рост количества стран-участников Интерпола происходил во всех частях земного шара. И все громче начали раздаваться, и внутри и вне организации, критические голоса о том, что Интерпол слишком "Европейский" (а в перспективе даже - что слишком "французский").
То, что сам Интерпол добивался процесса "межправительственности", чтобы утвердить свой юридический статус, было признано всеми необходимым (о темпах этого речь с высоких трибун не шла), но только этого было недостаточно; некоторая внутренняя "интернационализация" не только стала казаться необходимой, но и требования о её практическом осуществлении начали раздаваться все громче.
В 1967 Ливанская делегация предложила ввести посты четырех заместителей генерального секретаря и установить избрание каждого от различных континентов. Инициатива была отклонена, но обсуждение (достаточно бурное) этого вопроса произошло. Во всяком случае, в итоговом документе Генеральной ассамблеи содержалось высказывание в том смысле, что Интерпол должен предоставлять "равные возможности" для представителей большего количества наций, представленных в его штате.
Обычная практика прежнего Интерпола: признать, что проблема существует, сказать в общем-то правильные и в то же время ничего не обязывающие слова по её поводу... и решать постепенно, иногда со значительным запаздыванием. Всякая организация консервативна, а уж полицейская - тем более.
Интерпол и соцлагерь
Встреча в Вашингтоне, казалось, была началом новой эры в истории Интерпола.
В течение следующих десяти лет Генеральная Ассамблея проходила пять раз в неевропейских столицах, дважды в Азии.
На первый взгляд это лишь кажется адекватным отражением мирового процесса, когда даже самые маленькие государства стремятся войти в Интерпол - к сожалению, потому что во всем мире происходит и общий рост преступности, и её интернационализация (а в последующие десятилетия - и глобализация). Но в то же время, некоторые большие, мощные нации оставались в стороне от деятельности Интерпола. Речь идет прежде всего о странах, как это называлось в прошлые десятилетия, "Восточного блока", за единственным исключением Югославии.
Никто из тех, кто когда-либо в прошлые годы писал об Интерполе, не обошел молчанием вопрос более чем полувекового неучастия СССР, а затем и стран социалистического лагеря, в работе этой организации (за исключением не слишком активных, но все-таки действий в рамках Женевского соглашения по борьбе с подделыванием валюты).
Трактовок этого встречалось достаточно много, иногда выдержанных откровенно в духе холодной войны, иногда с попытками определенного анализа - как в нижеприведенной цитате.
Как это казалось тогда
...Причиной для самоисключения Советского Союза, Польши, Чехословакии, и других стран Восточной Европы заключена, конечно, не в отсутствии преступной деятельности в пределах их границ, поскольку и в этих странах совершаются преступления. Причина здесь в вопросе принципа. Интерпол настаивает, чтобы преступление и политика не смешивались; но растратчик, например, в Советском Союзе обвиняется, осуждается и наказывается, как если бы он совершил преступление против государства, едва ли не государственную измену. Правоохранительные органы Восточного блока, как можно было ожидать, не проводят различия между тем, что устав Интерпола определяет как обычные преступления перед законом, и политические преступления.
Интерпол соблюдает Всеобщую Декларацию Прав человека, которая является определенной контрмерой против секретных и политических полицейских традиций Восточной Европы.
Аполитичное объявление - оказание помощи в осуществлении криминального и только криминального правосудия, - не выглядит идеально в некоторых странах, но кажется важным, что такая влиятельная мировая организация, как Интерпол, должна быть защитником главных принципов прав человека...
Здесь совершенно верно подмечена принципиальная особенность советского уголовного законодательства (и законодательств стран Восточного блока, не скопированных, но близких по духу к советскому), восходящего к сталинско-большевистскому "правосудию". Действительно, и в УК СССР, и в практике его применения содержалась ощутимая разница между преступлениями, совершенными против частных лиц и их имущества, и преступлениями против государственной собственности. Даже если не брать совсем чудовищные искажения, когда, скажем, за десяток колосков, унесенных с "государственного" или колхозного поля, можно было получить срок как за убийство без отягчающих обстоятельств, все равно эта разница была весьма значительной.
Но это далеко не все. Существовали целый ряд статей, причисляющих к преступлениям то, что таковыми не считалось во всем остальном мире (ну хотя бы тунеядство, хранение инвалюты, извлечение "нетрудовых доходов" и т. д).
В то же время некоторые виды преступности как бы "выпадали" из законодательства - их якобы не существовало. Конечно же, всякие попытки "совмещения" советских законов с принятыми в большинстве других стран, вызвал бы немалые трудности и недоразумения.
Но ещё больше для советской системы было неприемлемо то, что Интерпол опирался на систему записанного, принципиально аполитичного законодательства, а отправление правосудия в советском блоке в немалой степени опиралось на неписаные правила, подзаконные акты и в известной мере на внезаконные методы воздействия, которые назывались в разные времена по-разному - например, "телефонным правом".
Важнейшим же, все-таки, являлся "железный занавес", система принудительной изоляции "социалистического лагеря" (впрочем, началось это, когда никакого "лагеря" ещё не было, а имелось только "первое в мире государство рабочих и крестьян"), при котором международный аспект преступности весьма мало затрагивал интересы СССР и сателлитов. Не существовало свободного движения через границы, въезд и выезд хоть в СССР, хоть в, скажем, Венгрию были настолько сложными и контролировались настолько жестко, что практически исключали перемещение "обычных" преступников. Чрезвычайно, если сопоставлять с другими странами, невысок был процент, да и абсолютные величины туристского обмена, а деловые, научно-технические и культурные контакты находились под жестким контролем политической полиции (КГБ), так что любые отклонения (даже не регламентируемые криминальным законодательством), воспринимались как событие и иногда становились даже предметом газетных сенсаций.
Исключением была Югославия с её гораздо более мягким режимом въезда-выезда, затем с миграцией рабочей силы, деловым и научно-техническим сотрудничеством с Западом - но именно Югославия и была тем самым исключением из "правила неучастия", и систематически сотрудничала с Интерполом.
О причинах, почему государственно-коммунистические, большевистские или партократические режимы устанавливали жестко изоляционистские системы, здесь говорить не место. Хотелось бы только отметить одно явление, которое стало известным широкой общественности уже после краха коммунистических режимов. Речь идет о систематических и достаточно крупных преступлениях, от контрабанды всевозможных, в том числе исторических и культурных ценностей, до незаконной торговли золотовалютными ценностями, которые совершались представителями и ставленниками компартийной элиты. Совершенно логично, что конкретные лица, в своей совокупности оказывающие большое, если не решающее влияние на внешнюю политику стран соцлагеря и их взаимоотношения с международными организациями, были крайне не заинтересованы в сотрудничестве с Интерполом.
Ситуация принципиально изменилась в девяностые годы, но об этом ещё немало будет сказано в последующих разделах.
Интерпол в Действии
Эта организация за всю свою историю едва ли насчитает пару недель, которые не были бы посвящены непосредственной, практической работе. Непрерывно с первых месяцев существования МОУП работает связь - сначала это были обычные или специальные телефонные линии и телеграфы - как в обычных национальных полицейских агентствах того времени, затем они были существенно дополнены радиосвязью, затем появились телетайпы, факсимильные аппараты и электронная цифровая связь.
В каждый период были свои определенные приоритеты в работе; о нескольких приоритетных направлениях, не претендуя на полноту охвата, мы ещё расскажем. Сейчас же ситуация такова. В частности, сейчас по европейскому региону Интерпол должен, как было сказано на недавней Генеральной ассамблее, сосредоточиться на таких направлениях:
- незаконный оборот наркотиков;
- экономические преступления;
- нелегальная иммиграция;
- преступления, связанные с автотранспортом;
- подделка денег и документов;
- торговля людьми;
- организованные преступные группы;
- "отмывание" денег;
- контрабанда.
Несколько слов об "отмывании" денег.
Из того, что стало особенно тревожным и актуальным для мирового сообщества, в последние десятилетия особенно "на слуху" проблема "отмывания" грязных денег или, иными словами, легализации средств, полученных незаконным путем. Размах этой проблемы на сегодняшний день впечатляет. По мнению МВФ, в различных финансовых системах мира "очищается" от 500 миллиардов до 1. 5 триллиона долларов в год, что равно 1, 5 - 5 % ВНП всех стран мира.
Сама по себе процедура легализации средств, естественно, далеко не нова. Какова бы ни была форма правления, всегда вызывал определенный интерес источник происхождения и величина сумм, оказавшихся у частного лица, клана или организации. Не нов и сам термин "отмывание денег" - он восходит к тридцатым годам прошлого века и связан с деятельностью американских бандитов. Они основали сеть механизированных прачечных и сдавали в банки деньги, полученные от бутлегерства, рэкета, проституции и игрового бизнеса, как выручку от популярного бытового новшества. Деньги как бы "отстирывались", "отмывались". Хорошим способом "отмывания", "очищения" стали также сеть пиццерий, в великом множестве разбросанных по Соединенным Штатам и западному миру. Проследить соответствие реальных доходов, полученных пиццериями, и денежных сумм, которые ими сдаются на депозиты (и потом перечисляются под всякими легальными предлогами истинным владельцам) - задача практически непосильная. Кроме маленьких пиццерий, используются и большие рестораны - они, по собственным бухгалтерским книгам, приносят солидные доходы, с которых выплачиваются налоги. Но рестораны эти либо совершенно пустуют ("все заказано, мест нет"), либо обслуживают несколько "своих" - возможно, что истинных хозяев "ресторанной прибыли".
Распространено "отмывание" денег через казино - никто не ведет учета, какое количество фишек приобрел игрок при входе, и практически никто и никогда не интересуется источниками его наличности. При необходимости "отмыть" ещё более крупные суммы используются услуги так называемых "смурфов": бригаде таких "профессиональных обналичивателей" передается несколько сотен тысяч долларов "грязной" наличности; они приобретают на суммы, не подпадающие под обязательное декларирование (в США это - менее 10 тысяч долларов) банковские чеки на предъявителя. Затем эти "мелкие" чеки обмениваются на крупные номиналы (закон о декларировании не распространяется на безналичные операции), а затем эти сертификаты используются для получения ну совсем уже "легальных" денег - например, как залог для получения банковского кредита.
Суммы ещё более крупные, миллионы долларов, "отмываются" с помощью легальных фирм, основным, а порой единственным бизнесом которых является "продажа" друг другу ценностей - все они существуют только в документации. Например (здесь приведены сведения реального "дела", раскрытого в 1989 году с помощью Интерпола) некая уругвайская фирма заключает договор на поставку золота американской компании "Ропекс". Несколько поставок осуществляется, хотя на самом деле в США ввезено дюжина свинцовых слитков, покрытых тонкой позолотой. "Ропекс" заключает договора на поставки золота нескольким фирмам в Нью-Йорке, Майями, Хьюстоне и других городах, ювелирным магазинам и брокерским компаниям. По документам, производилась отправка золота и его прием покупателями. Те "продавали" несуществующее золото и такие же изделия наркодилерам из местных "сетей" и наличные деньги отправляли в "Ропекс". Там они сдавались в банк - как доходы от торговли и, за вычетом необходимых налогов и процентов сбора, перечислялись в Уругвай и там уже совершенно спокойно распределялись между соответствующими поставщиками кокаина. Суммы, "отмытые" и переведенные в Уругвай, а затем в Колумбию, превысили сто миллионов. Только в наличных деньгах было захвачено 65 миллионов долларов. А началось разоблачение "отмывальщиков" с того, что служащий транспортной конторы отметил несоответствие веса упаковки, в которой, согласно документам, перевозился лом золота. Он нашел способ заглянуть в коробку и увидел, что она заполнена пачками денежных купюр. Транспортная компания известила Службу внутренних доходов США; туда же поступила информация от банка, который посчитал, что поступление за первые три месяца работы фирмы "Ропекс" 25 миллионов долларов наличными все же несколько многовато; СВД привлекло к следствию ФБР и Интерпол...
Еще более крупные суммы "отмываются" через банки в так называемых оффшорных зонах и в странах, где не принято должных мер контроля за происхождением и распределением крупных денежных средств. В "оффшорных зонах", для которых отчисления от финансовых трансакций служат основным источником дохода, создается огромное количество банков и посреднических компаний, в том числе и "банки-однодневки", создаваемые для осуществления разовых крупных операций: в 1998 году 60 оффшорных юрисдикций выдали лицензии почти 4000 оффшорных банков. Примерно 44 % из них находятся в зоне Карибских островов и Латинской Америки, 28% в Европе, 18% в Азии, 10% на Ближнем Востоке и в Африке. Активы финансовых учреждений оффшорных зон сейчас составляют примерно 5 триллионов долларов. Широко используется и "обычная" банковская система. Например, в многочисленные региональные отделения и корреспондирующую сеть вносятся регулярно сравнительно небольшие суммы, затем они поступают на основные расчетные счета и переводятся в банки других стран, на анонимные (номерные) счета. "Вычисление" этих потоков - дело непростое, несмотря на величину итоговых сумм: ведь через внутреннюю операционную систему только одного "Бэнк оф Америка" в день проходит около 1 триллиона долларов. А каждый крупный банк мира имеет более 1000 корреспондентских банков. "Грязные деньги" часто отмываются через корреспондентскую банковскую сеть, с помощью системы, например, анонимного электронного перечисления средств.
Актуально также "прямое" вывезение наличных денег, которые потом без затруднений лягут на депозиты подконтрольных наркосиндикатам банков, в той же Колумбии или других странах Латинской Америки. Как правило, сами пассажиры и их багаж на трансамериканских рейсах в США контролируется очень тщательно (хотя попытки вывезти различные суммы, до 10 миллионов долларов, все ещё предпринимаются); распространилась практика вывоза через Канаду и даже через Европу.
Со всей актуальностью проблема "отмывания" денег встала именно в последние десятилетия. Связано это прежде всего со значительным ростом оборота наркоторговли. Реальный доход нескольких южноамериканских стран (Колумбии, Перу, Боливии) и нескольких азиатских от наркоторговли превысил все поступления по прочим, "легальным" статьям экспорта. Сверхприбыльность наркоторговли, громадные денежные суммы, вращающиеся в наркобизнесе (а цены на "тяжелые" наркотики таковы, что соответствующие денежные купюры больше по объему и весу, чем сами наркотики), существенно затрудняют борьбу с ним.
Колоссальные и почти "свободные" активы, скажем, колумбийских наркобаронов (себестоимость коки, выращенной в Боливии или Перу, и "пасты", из которой вырабатывается кокаин, невелики) позволяют, например, вести "бизнес" в форме "товарного кредита" в предположении полицейских конфискаций части поставок, оказывать сильнейшее коррупционное воздействие на властные и правоохранительные структуры, содержать большую и все расширяющуюся сеть распространителей по всему миру, содержать собственные армии, транспортные самолеты, грузовой флот (вплоть до подводных лодок; одна из них сооружалась с помощью российских специалистов). Кстати, открытие советских границ, распад СССР, разгосударствление внешнеэкономической деятельности превратили страны СНГ, прежде всего Россию, в серьезный канал отмывания денег.
Велик и непосредственный вывоз средств из России; проблема эта зачастую находится на грани или за гранью деятельности Интерпола, поскольку существенную часть сомнительного вывоза средств осуществляют представители администрации, а в немногочисленных попытках правительства расследования и возвращения капиталов зачастую можно усмотреть политические мотивы. Наиболее крупные дела - оба обслуживались Интерполом - связаны с высоким чиновником из Москвы Бородиным, в чьих действиях предполагается ряд нарушений, и бывшим украинским премьером Лазаренко, который обвиняется в отмывании около 20 млн долларов и ряде других нарушений. Расследование по обоим делам на момент написания этих строк не завершены.
Даже простое перечисление выявленных способов "отмывания" денег заняло бы несколько десятков страниц. Как говорили работники Агентства по борьбе с наркотиками США, "методика отмывания денег ограничивается только возможностями воображения".
На сегодняшний день, если не прибегать к режиму тотальной слежки и жесткого, недемократического контроля, возможностей для предотвращения "отмывания" сравнительно небольших - скажем, сравнимых со среднестатистическим месячным доходом гражданина соответствующей страны практически очень мало. Но в том, что касается крупных сумм, "отмываемых" через банковские системы, то координированные и систематические усилия могут принести (и уже приносят) положительный результат.
Важным механизмом борьбы с легализацией средств, полученных незаконным путем, стало создание специальной международной организации с широкими полномочиями. Организация эта, названная ФАТВ от английской аббревиатуры, осуществляет роль своеобразного мирового аудитора банковской системы, добиваясь установления в банках режима "прозрачности" и внимательного контроля за оборотом средств. Государства и экономические зоны в основном идут на сотрудничество с ФАТФ; в прессе отмечалось как серьезное достижение частичное снятие режима полной анонимности в банках Швейцарии и некоторых других стран. Есть и примеры противоположные; как правило, это регионы с высоким уровнем коррупции. В "черном списке" ФАТФ - Россия, Науру, Израиль, Маршалловы острова...
В полицейских и правительственных структурах ряда стран созданы и создаются в самое последнее время специальные подразделения финансовой разведки, которым передаются права контроля за определенными участниками банковских операций.
ПФР - центральная государственная структура, ответственная за получение (и, в рамках закона, запрашивание), анализ и передачу компетентным органам финансовой информации, касающейся денежных сумм, подозреваемых в криминальном происхождении, а также информации, установленной национальным законодательством для осуществления борьбы с "отмыванием" денег.
Подразделения финансовой разведки основных европейских стран организовали активное сотрудничество с неформальной организацией "Группа Эгмонт".
В "Группе Эгмонт" - более 30 стран и четыре международных организации. Сейчас это - основная структура, координирующая сотрудничество между различными подразделениями финансовой разведки.
Во многих странах по рекомендациям Интерпола и других международных организаций приняты достаточно серьезные юридические меры.
Национальное законодательство в этом направлении неоднородно. Так, если наказание за отмывание денег в США составляет до 20 лет, то на Мальте - до 14 лет, в Греции - до 10 лет, причем, как правило, помимо тюремного заключения применяются крупные штрафы и конфискации. Не случайно произошло несколько фактов, когда раскрытые "отмыватели" совершали самоубийство чтобы не держать ответ ни перед законом, ни перед "заказчиками" из, скажем, медельинского картеля. Но в ряде стран принятие соответствующих законов и, следовательно, создание правового поля для расследования и пресечения попыток "отмывания" денег проходит медленно. Так, в России все ещё проходит утверждение Закона "О противодействии легализации ("отмыванию") доходов, полученных незаконным путем", и соответственно статья 174 УК РФ, согласно которой преступлением является легализация ("отмывание") незаконных доходов.
В сентябре, 1971, Генеральный секретарь был вправе объявить, что, в соответствии с специальной договоренностью с Экономическим и Социальным Советом ООН, консультативный статус Интерпола был заменен в соответствии с новой и специальной договоренностью, предоставляющей ему статус межправительственной организации.
Согласно этой договоренности, Секретариат Организации Объединенных Наций, и Экономический и Социальный Совет согласились обмениваться с Интерполом всей соответствующей информацией и документацией относительно вопросов, представляющих взаимный интерес; консультироваться по просьбе любой стороны относительно вопросов общего интереса; сотрудничать в изучении таких вопросов, устанавливать техническое сотрудничество в независимых проектах; делегировать наблюдателей обоих сторон на встречи по вопросам, представляющим общий интереса, если это уместно и допустимо формами работы соответствующих органов; предлагать повестку дня совместных совещаний.
Обсуждение Соглашения было включено в повестку дня сентябрьской, 1971 г., сессии Генеральной Ассамблеи в Оттаве. Генеральный секретарь, отвечая на опасения, выраженные Панамским и Индийским делегатами, заявил, что соглашение никоим образом не будет изменять принцип невмешательства в политические вопросы. Соглашение было одобрено единодушно.
Юридический статус Интерпола как международной организации по борьбе с преступностью, наконец-то был разъяснен.
Действительно, трудно представить себе, как Интерпол работал так успешно и столь долго, и не сталкивался с серьезными юридическими проблемами. Интерпол непрерывно осуществлял деятельность, минуя обычные дипломатические каналы, - ведь речь шла о преступлениях, а преступники не ждут осуществления дипломатических тонкостей. Цель состояла в том, чтобы обойти, когда необходимо, протокол и формальности, чтобы противостоять преступлениям без посягательства на национальный суверенитет. Когда, как известно, самый незначительный международный вопрос редко улаживается меньше чем за месяцы или даже годы, и требуется принятие многочисленных предварительных мер, уникальность Интерпола в этом отношении поразительна.
Генеральные ассамблеи
Во все годы, Интерпол показывал хорошую способность приспосабливаться к историческому развитию. Одним из отражений веяний нового времени стал выбор мест проведения Генеральных Ассамблей.
По уставу, Генеральные Ассамблеи проводятся один раз в год, каждый раз в другом городе. До 1960 собрания представительного органа Интерпола проводились исключительно в Европейских странах, - это своеобразное "отражение" его "Европейского происхождения". В 1960 "континентальный барьер" был сломан, и собрание было впервые проведено вне Европы, в США, в Вашингтоне, округ Колумбия. Затем были преодолены все прочие геополитические барьеры, Генеральные ассамблеи проводились на всех континентах и во многих странах.
Иногда это приводило к достаточно щекотливым моментам. Так, например, Генеральная ассамблея 1980 года проходила в Маниле во времена президентства и правления клана Маркоса - одного из самых одиозных коррумпированных правителей последних десятилетий. Супруга президента Филиппин, Имельда Маркос, живое воплощение беззакония при власти, выступила с приветственной речью перед представителями правоохранительных органов всего мира, а затем развила бурную и неприглядную деятельность за кулисами Ассамблеи, добившись избрания своего ставленника, Жолли Бугарена, на пост президента Интерпола.
Перемены назревают
Непреодолимый поток мировых событий все больше и больше требовал "ответа" самой организации Интерпола. Рост количества стран-участников Интерпола происходил во всех частях земного шара. И все громче начали раздаваться, и внутри и вне организации, критические голоса о том, что Интерпол слишком "Европейский" (а в перспективе даже - что слишком "французский").
То, что сам Интерпол добивался процесса "межправительственности", чтобы утвердить свой юридический статус, было признано всеми необходимым (о темпах этого речь с высоких трибун не шла), но только этого было недостаточно; некоторая внутренняя "интернационализация" не только стала казаться необходимой, но и требования о её практическом осуществлении начали раздаваться все громче.
В 1967 Ливанская делегация предложила ввести посты четырех заместителей генерального секретаря и установить избрание каждого от различных континентов. Инициатива была отклонена, но обсуждение (достаточно бурное) этого вопроса произошло. Во всяком случае, в итоговом документе Генеральной ассамблеи содержалось высказывание в том смысле, что Интерпол должен предоставлять "равные возможности" для представителей большего количества наций, представленных в его штате.
Обычная практика прежнего Интерпола: признать, что проблема существует, сказать в общем-то правильные и в то же время ничего не обязывающие слова по её поводу... и решать постепенно, иногда со значительным запаздыванием. Всякая организация консервативна, а уж полицейская - тем более.
Интерпол и соцлагерь
Встреча в Вашингтоне, казалось, была началом новой эры в истории Интерпола.
В течение следующих десяти лет Генеральная Ассамблея проходила пять раз в неевропейских столицах, дважды в Азии.
На первый взгляд это лишь кажется адекватным отражением мирового процесса, когда даже самые маленькие государства стремятся войти в Интерпол - к сожалению, потому что во всем мире происходит и общий рост преступности, и её интернационализация (а в последующие десятилетия - и глобализация). Но в то же время, некоторые большие, мощные нации оставались в стороне от деятельности Интерпола. Речь идет прежде всего о странах, как это называлось в прошлые десятилетия, "Восточного блока", за единственным исключением Югославии.
Никто из тех, кто когда-либо в прошлые годы писал об Интерполе, не обошел молчанием вопрос более чем полувекового неучастия СССР, а затем и стран социалистического лагеря, в работе этой организации (за исключением не слишком активных, но все-таки действий в рамках Женевского соглашения по борьбе с подделыванием валюты).
Трактовок этого встречалось достаточно много, иногда выдержанных откровенно в духе холодной войны, иногда с попытками определенного анализа - как в нижеприведенной цитате.
Как это казалось тогда
...Причиной для самоисключения Советского Союза, Польши, Чехословакии, и других стран Восточной Европы заключена, конечно, не в отсутствии преступной деятельности в пределах их границ, поскольку и в этих странах совершаются преступления. Причина здесь в вопросе принципа. Интерпол настаивает, чтобы преступление и политика не смешивались; но растратчик, например, в Советском Союзе обвиняется, осуждается и наказывается, как если бы он совершил преступление против государства, едва ли не государственную измену. Правоохранительные органы Восточного блока, как можно было ожидать, не проводят различия между тем, что устав Интерпола определяет как обычные преступления перед законом, и политические преступления.
Интерпол соблюдает Всеобщую Декларацию Прав человека, которая является определенной контрмерой против секретных и политических полицейских традиций Восточной Европы.
Аполитичное объявление - оказание помощи в осуществлении криминального и только криминального правосудия, - не выглядит идеально в некоторых странах, но кажется важным, что такая влиятельная мировая организация, как Интерпол, должна быть защитником главных принципов прав человека...
Здесь совершенно верно подмечена принципиальная особенность советского уголовного законодательства (и законодательств стран Восточного блока, не скопированных, но близких по духу к советскому), восходящего к сталинско-большевистскому "правосудию". Действительно, и в УК СССР, и в практике его применения содержалась ощутимая разница между преступлениями, совершенными против частных лиц и их имущества, и преступлениями против государственной собственности. Даже если не брать совсем чудовищные искажения, когда, скажем, за десяток колосков, унесенных с "государственного" или колхозного поля, можно было получить срок как за убийство без отягчающих обстоятельств, все равно эта разница была весьма значительной.
Но это далеко не все. Существовали целый ряд статей, причисляющих к преступлениям то, что таковыми не считалось во всем остальном мире (ну хотя бы тунеядство, хранение инвалюты, извлечение "нетрудовых доходов" и т. д).
В то же время некоторые виды преступности как бы "выпадали" из законодательства - их якобы не существовало. Конечно же, всякие попытки "совмещения" советских законов с принятыми в большинстве других стран, вызвал бы немалые трудности и недоразумения.
Но ещё больше для советской системы было неприемлемо то, что Интерпол опирался на систему записанного, принципиально аполитичного законодательства, а отправление правосудия в советском блоке в немалой степени опиралось на неписаные правила, подзаконные акты и в известной мере на внезаконные методы воздействия, которые назывались в разные времена по-разному - например, "телефонным правом".
Важнейшим же, все-таки, являлся "железный занавес", система принудительной изоляции "социалистического лагеря" (впрочем, началось это, когда никакого "лагеря" ещё не было, а имелось только "первое в мире государство рабочих и крестьян"), при котором международный аспект преступности весьма мало затрагивал интересы СССР и сателлитов. Не существовало свободного движения через границы, въезд и выезд хоть в СССР, хоть в, скажем, Венгрию были настолько сложными и контролировались настолько жестко, что практически исключали перемещение "обычных" преступников. Чрезвычайно, если сопоставлять с другими странами, невысок был процент, да и абсолютные величины туристского обмена, а деловые, научно-технические и культурные контакты находились под жестким контролем политической полиции (КГБ), так что любые отклонения (даже не регламентируемые криминальным законодательством), воспринимались как событие и иногда становились даже предметом газетных сенсаций.
Исключением была Югославия с её гораздо более мягким режимом въезда-выезда, затем с миграцией рабочей силы, деловым и научно-техническим сотрудничеством с Западом - но именно Югославия и была тем самым исключением из "правила неучастия", и систематически сотрудничала с Интерполом.
О причинах, почему государственно-коммунистические, большевистские или партократические режимы устанавливали жестко изоляционистские системы, здесь говорить не место. Хотелось бы только отметить одно явление, которое стало известным широкой общественности уже после краха коммунистических режимов. Речь идет о систематических и достаточно крупных преступлениях, от контрабанды всевозможных, в том числе исторических и культурных ценностей, до незаконной торговли золотовалютными ценностями, которые совершались представителями и ставленниками компартийной элиты. Совершенно логично, что конкретные лица, в своей совокупности оказывающие большое, если не решающее влияние на внешнюю политику стран соцлагеря и их взаимоотношения с международными организациями, были крайне не заинтересованы в сотрудничестве с Интерполом.
Ситуация принципиально изменилась в девяностые годы, но об этом ещё немало будет сказано в последующих разделах.
Интерпол в Действии
Эта организация за всю свою историю едва ли насчитает пару недель, которые не были бы посвящены непосредственной, практической работе. Непрерывно с первых месяцев существования МОУП работает связь - сначала это были обычные или специальные телефонные линии и телеграфы - как в обычных национальных полицейских агентствах того времени, затем они были существенно дополнены радиосвязью, затем появились телетайпы, факсимильные аппараты и электронная цифровая связь.
В каждый период были свои определенные приоритеты в работе; о нескольких приоритетных направлениях, не претендуя на полноту охвата, мы ещё расскажем. Сейчас же ситуация такова. В частности, сейчас по европейскому региону Интерпол должен, как было сказано на недавней Генеральной ассамблее, сосредоточиться на таких направлениях:
- незаконный оборот наркотиков;
- экономические преступления;
- нелегальная иммиграция;
- преступления, связанные с автотранспортом;
- подделка денег и документов;
- торговля людьми;
- организованные преступные группы;
- "отмывание" денег;
- контрабанда.
Несколько слов об "отмывании" денег.
Из того, что стало особенно тревожным и актуальным для мирового сообщества, в последние десятилетия особенно "на слуху" проблема "отмывания" грязных денег или, иными словами, легализации средств, полученных незаконным путем. Размах этой проблемы на сегодняшний день впечатляет. По мнению МВФ, в различных финансовых системах мира "очищается" от 500 миллиардов до 1. 5 триллиона долларов в год, что равно 1, 5 - 5 % ВНП всех стран мира.
Сама по себе процедура легализации средств, естественно, далеко не нова. Какова бы ни была форма правления, всегда вызывал определенный интерес источник происхождения и величина сумм, оказавшихся у частного лица, клана или организации. Не нов и сам термин "отмывание денег" - он восходит к тридцатым годам прошлого века и связан с деятельностью американских бандитов. Они основали сеть механизированных прачечных и сдавали в банки деньги, полученные от бутлегерства, рэкета, проституции и игрового бизнеса, как выручку от популярного бытового новшества. Деньги как бы "отстирывались", "отмывались". Хорошим способом "отмывания", "очищения" стали также сеть пиццерий, в великом множестве разбросанных по Соединенным Штатам и западному миру. Проследить соответствие реальных доходов, полученных пиццериями, и денежных сумм, которые ими сдаются на депозиты (и потом перечисляются под всякими легальными предлогами истинным владельцам) - задача практически непосильная. Кроме маленьких пиццерий, используются и большие рестораны - они, по собственным бухгалтерским книгам, приносят солидные доходы, с которых выплачиваются налоги. Но рестораны эти либо совершенно пустуют ("все заказано, мест нет"), либо обслуживают несколько "своих" - возможно, что истинных хозяев "ресторанной прибыли".
Распространено "отмывание" денег через казино - никто не ведет учета, какое количество фишек приобрел игрок при входе, и практически никто и никогда не интересуется источниками его наличности. При необходимости "отмыть" ещё более крупные суммы используются услуги так называемых "смурфов": бригаде таких "профессиональных обналичивателей" передается несколько сотен тысяч долларов "грязной" наличности; они приобретают на суммы, не подпадающие под обязательное декларирование (в США это - менее 10 тысяч долларов) банковские чеки на предъявителя. Затем эти "мелкие" чеки обмениваются на крупные номиналы (закон о декларировании не распространяется на безналичные операции), а затем эти сертификаты используются для получения ну совсем уже "легальных" денег - например, как залог для получения банковского кредита.
Суммы ещё более крупные, миллионы долларов, "отмываются" с помощью легальных фирм, основным, а порой единственным бизнесом которых является "продажа" друг другу ценностей - все они существуют только в документации. Например (здесь приведены сведения реального "дела", раскрытого в 1989 году с помощью Интерпола) некая уругвайская фирма заключает договор на поставку золота американской компании "Ропекс". Несколько поставок осуществляется, хотя на самом деле в США ввезено дюжина свинцовых слитков, покрытых тонкой позолотой. "Ропекс" заключает договора на поставки золота нескольким фирмам в Нью-Йорке, Майями, Хьюстоне и других городах, ювелирным магазинам и брокерским компаниям. По документам, производилась отправка золота и его прием покупателями. Те "продавали" несуществующее золото и такие же изделия наркодилерам из местных "сетей" и наличные деньги отправляли в "Ропекс". Там они сдавались в банк - как доходы от торговли и, за вычетом необходимых налогов и процентов сбора, перечислялись в Уругвай и там уже совершенно спокойно распределялись между соответствующими поставщиками кокаина. Суммы, "отмытые" и переведенные в Уругвай, а затем в Колумбию, превысили сто миллионов. Только в наличных деньгах было захвачено 65 миллионов долларов. А началось разоблачение "отмывальщиков" с того, что служащий транспортной конторы отметил несоответствие веса упаковки, в которой, согласно документам, перевозился лом золота. Он нашел способ заглянуть в коробку и увидел, что она заполнена пачками денежных купюр. Транспортная компания известила Службу внутренних доходов США; туда же поступила информация от банка, который посчитал, что поступление за первые три месяца работы фирмы "Ропекс" 25 миллионов долларов наличными все же несколько многовато; СВД привлекло к следствию ФБР и Интерпол...
Еще более крупные суммы "отмываются" через банки в так называемых оффшорных зонах и в странах, где не принято должных мер контроля за происхождением и распределением крупных денежных средств. В "оффшорных зонах", для которых отчисления от финансовых трансакций служат основным источником дохода, создается огромное количество банков и посреднических компаний, в том числе и "банки-однодневки", создаваемые для осуществления разовых крупных операций: в 1998 году 60 оффшорных юрисдикций выдали лицензии почти 4000 оффшорных банков. Примерно 44 % из них находятся в зоне Карибских островов и Латинской Америки, 28% в Европе, 18% в Азии, 10% на Ближнем Востоке и в Африке. Активы финансовых учреждений оффшорных зон сейчас составляют примерно 5 триллионов долларов. Широко используется и "обычная" банковская система. Например, в многочисленные региональные отделения и корреспондирующую сеть вносятся регулярно сравнительно небольшие суммы, затем они поступают на основные расчетные счета и переводятся в банки других стран, на анонимные (номерные) счета. "Вычисление" этих потоков - дело непростое, несмотря на величину итоговых сумм: ведь через внутреннюю операционную систему только одного "Бэнк оф Америка" в день проходит около 1 триллиона долларов. А каждый крупный банк мира имеет более 1000 корреспондентских банков. "Грязные деньги" часто отмываются через корреспондентскую банковскую сеть, с помощью системы, например, анонимного электронного перечисления средств.
Актуально также "прямое" вывезение наличных денег, которые потом без затруднений лягут на депозиты подконтрольных наркосиндикатам банков, в той же Колумбии или других странах Латинской Америки. Как правило, сами пассажиры и их багаж на трансамериканских рейсах в США контролируется очень тщательно (хотя попытки вывезти различные суммы, до 10 миллионов долларов, все ещё предпринимаются); распространилась практика вывоза через Канаду и даже через Европу.
Со всей актуальностью проблема "отмывания" денег встала именно в последние десятилетия. Связано это прежде всего со значительным ростом оборота наркоторговли. Реальный доход нескольких южноамериканских стран (Колумбии, Перу, Боливии) и нескольких азиатских от наркоторговли превысил все поступления по прочим, "легальным" статьям экспорта. Сверхприбыльность наркоторговли, громадные денежные суммы, вращающиеся в наркобизнесе (а цены на "тяжелые" наркотики таковы, что соответствующие денежные купюры больше по объему и весу, чем сами наркотики), существенно затрудняют борьбу с ним.
Колоссальные и почти "свободные" активы, скажем, колумбийских наркобаронов (себестоимость коки, выращенной в Боливии или Перу, и "пасты", из которой вырабатывается кокаин, невелики) позволяют, например, вести "бизнес" в форме "товарного кредита" в предположении полицейских конфискаций части поставок, оказывать сильнейшее коррупционное воздействие на властные и правоохранительные структуры, содержать большую и все расширяющуюся сеть распространителей по всему миру, содержать собственные армии, транспортные самолеты, грузовой флот (вплоть до подводных лодок; одна из них сооружалась с помощью российских специалистов). Кстати, открытие советских границ, распад СССР, разгосударствление внешнеэкономической деятельности превратили страны СНГ, прежде всего Россию, в серьезный канал отмывания денег.
Велик и непосредственный вывоз средств из России; проблема эта зачастую находится на грани или за гранью деятельности Интерпола, поскольку существенную часть сомнительного вывоза средств осуществляют представители администрации, а в немногочисленных попытках правительства расследования и возвращения капиталов зачастую можно усмотреть политические мотивы. Наиболее крупные дела - оба обслуживались Интерполом - связаны с высоким чиновником из Москвы Бородиным, в чьих действиях предполагается ряд нарушений, и бывшим украинским премьером Лазаренко, который обвиняется в отмывании около 20 млн долларов и ряде других нарушений. Расследование по обоим делам на момент написания этих строк не завершены.
Даже простое перечисление выявленных способов "отмывания" денег заняло бы несколько десятков страниц. Как говорили работники Агентства по борьбе с наркотиками США, "методика отмывания денег ограничивается только возможностями воображения".
На сегодняшний день, если не прибегать к режиму тотальной слежки и жесткого, недемократического контроля, возможностей для предотвращения "отмывания" сравнительно небольших - скажем, сравнимых со среднестатистическим месячным доходом гражданина соответствующей страны практически очень мало. Но в том, что касается крупных сумм, "отмываемых" через банковские системы, то координированные и систематические усилия могут принести (и уже приносят) положительный результат.
Важным механизмом борьбы с легализацией средств, полученных незаконным путем, стало создание специальной международной организации с широкими полномочиями. Организация эта, названная ФАТВ от английской аббревиатуры, осуществляет роль своеобразного мирового аудитора банковской системы, добиваясь установления в банках режима "прозрачности" и внимательного контроля за оборотом средств. Государства и экономические зоны в основном идут на сотрудничество с ФАТФ; в прессе отмечалось как серьезное достижение частичное снятие режима полной анонимности в банках Швейцарии и некоторых других стран. Есть и примеры противоположные; как правило, это регионы с высоким уровнем коррупции. В "черном списке" ФАТФ - Россия, Науру, Израиль, Маршалловы острова...
В полицейских и правительственных структурах ряда стран созданы и создаются в самое последнее время специальные подразделения финансовой разведки, которым передаются права контроля за определенными участниками банковских операций.
ПФР - центральная государственная структура, ответственная за получение (и, в рамках закона, запрашивание), анализ и передачу компетентным органам финансовой информации, касающейся денежных сумм, подозреваемых в криминальном происхождении, а также информации, установленной национальным законодательством для осуществления борьбы с "отмыванием" денег.
Подразделения финансовой разведки основных европейских стран организовали активное сотрудничество с неформальной организацией "Группа Эгмонт".
В "Группе Эгмонт" - более 30 стран и четыре международных организации. Сейчас это - основная структура, координирующая сотрудничество между различными подразделениями финансовой разведки.
Во многих странах по рекомендациям Интерпола и других международных организаций приняты достаточно серьезные юридические меры.
Национальное законодательство в этом направлении неоднородно. Так, если наказание за отмывание денег в США составляет до 20 лет, то на Мальте - до 14 лет, в Греции - до 10 лет, причем, как правило, помимо тюремного заключения применяются крупные штрафы и конфискации. Не случайно произошло несколько фактов, когда раскрытые "отмыватели" совершали самоубийство чтобы не держать ответ ни перед законом, ни перед "заказчиками" из, скажем, медельинского картеля. Но в ряде стран принятие соответствующих законов и, следовательно, создание правового поля для расследования и пресечения попыток "отмывания" денег проходит медленно. Так, в России все ещё проходит утверждение Закона "О противодействии легализации ("отмыванию") доходов, полученных незаконным путем", и соответственно статья 174 УК РФ, согласно которой преступлением является легализация ("отмывание") незаконных доходов.